《行政事业单位经济责任审计》解读

主讲老师  张国杰

第一节  行政事业单位经济责任审计概述

要研究行政事业单位经济责任审计，就要明确什么是经济责任审计，经济责任审计有哪些特征，经济责任审计的目的是什么；就要了解我国经济责任审计的产生与发展；就要知道什么是领导者的经济责任，如何划分这些经济责任，以及了解经济责任审计内容。

一、行政事业单位经济责任审计的界定

（一）定义

依据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（以下简称《实施细则》）与《第2205号内部审计具体准则——经济责任审计》的规定，行政事业单位经济责任审计就是指审计机构对行政事业单位领导者、负责人在其任职期内应负经济责任履行情况所进行的审计。

对以上定义的理解包括以下要点：

1．行政事业单位经济责任审计的审计主体——国家审计机构，行政事业单位内部审计机构。

2．行政事业单位经济责任审计的对象——行政事业单位的领导者、负责人。

3．行政事业单位经济责任审计的职能——监督、评价和鉴证。

经济责任审计是具有我国特色的审计，已是各级政府、行政事业单位和国企等一项法定的审计业务。

（二）行政事业单位经济责任审计的特征

开展一项审计，首先要明确其审计对象是谁，它是做好该项审计的关键。如财务审计是针对财务活动，经济责任审计是针对某领导者履行职责的事进行审计。经济责任审计特殊之处就在于其审计对象的特殊性，即对有关“人的事”，而不是“单位的事”。只有明确了这一点，才能进一步确定经济责任审计的具体内容，才能准确评价其经济责任。由于经济责任审计中被审计的负责人种类的复杂性，也就产生了其应负责任的复杂性，也就产生了经济责任审计的复杂性。

1．被审计负责人及其责任的复杂性、广泛性

首先，行政事业单位是行政单位和事业单位的统称。二者经济活动内容不仅极其广泛，而且差异很大。其中事业单位按社会功能划分，还分为承担行政职能的事业单位、从事公益服务一类和二类的事业单位以及从事生产经营类的事业单位等。如城管监察和环境监察、图书馆与博物馆、学校与医院等。又如科教文卫体等等，其中又可以再细分。因此，不同性质单位其经济活动不同，其领导者具体职责也就不同。

2．行政事业单位经济责任审计内容的多样性

行政事业单位经济责任审计涵盖了多种类型的审计内容，即集财务审计、效益审计、内部控制审计等内容于一体，乃至管理审计。但又以认定负责人应履行的经济责任行为特征。换言之，一项行政事业单位经济责任审计可以直接涉及到财务审计与效益审计。财务审计以及效益审计，它们都是针对一个单位组织的财务活动及其经济活动所进行的审计。而经济责任审计是对一个人应履行的经济责任进行的审计。但是，如果对一个行政事业单位负责人的责任审计，它就包括着本单位组织的财务活动及其绩效情况的审计。其中还都涉及内部控制制度审计。

按照两办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《审计规定》）及《实施细则》的规定，对领导干部实施经济责任审计，主要是通过审查领导干部所在单位的财政财务收支的真实、合法、效益来监督、评价和鉴证领导干部经济责任的履行情况。

这就是经济责任审计复杂性的另一个原因，这也是对经济责任审计应有的正确认识之一。

（三）行政事业单位经济责任审计的目的

经济责任审计制度，是我国对领导干部任期内经济责任界定和政绩评价的一项基本制度，是加强对党政领导干部监督，促进勤政廉政、全面履行职责，以及正确使用干部、促进干部队伍建设的一种有效监督机制。

行政事业单位经济责任审计的主要目的就是“评价责任、提供依据”。即分清领导者任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，为组织人事部门和其他有关部门考核使用干部等提供参考依据。

二、行政事业单位经济责任审计的产生与发展

领导干部经济责任审计源于党管干部的需要，是伴随我国经济体制和政治体制改革的不断深入发展而产生的。

1985年，齐齐哈尔审计局率先开展了厂长离任审计。

1999年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，并对上述两种审计制度的依据、被审计对象、审查的内容、进行审计的时间、审计执行机构和组织形式等作了全面地规定。县以下领导干部经济责任审计在全国全面铺开。

2001年，对县以上党政领导干部进行经济责任审计试点。

2004年，对地厅级以下党政领导干部的经济责任审计制度化，扩大省部级领导干部经济责任审计试点工作。

2006年，《审计法》重新修订。专门增加了经济责任审计的内容，确立了经济责任审计的法律地位。第二十五条规定“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”。

2010年10月，为贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神的重要举措，加强经济责任审计法规制度建设、规范经济责任审计行为、促进经济责任审计工作科学发展的现实需要，两办发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。第一条明确说明“为健全和完善经济责任审计制度，加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督，推进党风廉政建设”制定本规定。2014年7月两办又发布了《审计规定》的《实施细则》。

《审计规定》和《实施细则》的颁布，标志着我国经济责任审计工作进入新的发展时期，标志着这一审计的制度化、常态化。它们明确了建立重点地区（部门、单位）、关键岗位领导干部轮审制度；明确了地方各级党委主要领导干部的审计监督重点；并对审计对象、审计内容、审计评价、责任界定等方面的审计进行规定；对审计结果运用以及组织领导和审计实施等方面，首次进行了明确、细化和完善。它们是经济责任审计的最直接、最主要的审计法规和审计标准。

2016年1月，中国内部审计协会制定颁布了《第2205号内部审计具体准则——经济责任审计》。该准则明确了领导干部的经济责任、经济责任审计的内涵、经济责任审计的对象；规定了经济责任审计的审计依据、审计程序和方法、主要审计内容和审计报告的内容、审计评价，以及审计结果的运用。《第2205号内部审计具体准则——经济责任审计》的颁布，又进一步完善了行政事业单位经济责任审计的制度建设，强化了经济责任审计的法律依据。

目前，我国对各级次、各类别领导干部的经济责任审计已经全面展开。其中，又以行政事业单位领导者的经济责任审计开展的最多。经济责任审计也已常态化、制度化，形成了以任中审计为主，任中审计与离任审计相结合的审计模式，建立了重要领导干部任期内的轮审制度。

三、行政事业单位领导者的经济责任及其认定

（一）领导者经济责任的定义

经济责任，是指领导干部任职期间因其所任职务，依法对所在部门、单位、团体或企业（含金融机构）的财政、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。

对经济责任的理解是经济责任审计的核心问题，它事关经济责任审计的成败。对经济责任的理解包括以下要点：

1．人责特征。该经济责任的实质就是领导干部“应当履行的职责、义务”。

2．时间特征。该经济责任是专指“领导干部任职期间”“应当履行的职责、义务”。

3．相关特征。该经济责任是专指“领导干部任职期间”对其单位“财政、财务收支以及有关经济活动”应当履行的职责、义务。

4．责任细化特征。该经济责任又分为直接责任、主管责任和领导责任。

简而言之，经济责任审计中的“经济责任”是指领导者基于其特定职务而应履行、承担的与经济相关的职责、义务，对领导者经济责任的准确界定，是进行经济责任评价的基础。

（二）领导者经济责任的分类及其认定

1．直接责任及其认定

《实施细则》第二十五条规定：

被审计领导干部对审计发现的问题应当承担直接责任的，具体包括以下情形：

（1）本人或者与他人共同违反有关法律法规、国家有关规定、单位内部管理规定的；

（2）授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的；

（3）未经民主决策、相关会议讨论或者文件传签等规定的程序，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的；

（4）主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究，在多数人不同意的情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的；

（5）对有关法律法规和文件制度规定的被审计领导干部作为第一责任人（负总责）的事项、签订的有关目标责任事项或者应当履行的其他重要职责，由于授权（委托）其他领导干部决策且决策不当或者决策失误造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的；

（6）其他失职、渎职或者应当承担直接责任的。

其中，判定直接责任的主要特征是“主观故意”违规违法、有严重后果、授权失责等。

2．主管责任及其认定

《实施细则》第二十六条规定：

被审计领导干部对审计发现的问题应当承担主管责任的，具体包括以下情形：

（1）除直接责任外，领导干部对其直接分管或者主管的工作，不履行或者不正确履行经济责任的；

（2）除直接责任外，主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究，并且在多数人同意的情况下，决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成国家利益损失、公共资金或国有资产（资源）损失浪费、生态环境破坏以及损害公共利益等后果的；

（3）疏于监管，致使所管辖地区、分管部门和单位发生重大违纪违法问题或者造成重大损失浪费等后果的；

（4）其他应当承担主管责任的情形。

判定主管责任的主要特征是“对其直接分管或者主管的工作，不履行或者不正确履行经济责任”。

3．领导责任及其认定

《实施细则》第二十七条规定：

两办《规定》第三十七条所称领导责任，是指除直接责任和主管责任外，被审计领导干部对其职责范围内不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。

4．特殊情形下的责任认定。

（1）下属单位存在问题的责任认定

下属单位发生重大违纪违法问题或者造成重大损失浪费等后果的，以及涉及到管理体制机制层面的普遍性、系统性问题，领导干部应当承担责任。根据领导干部职责分工、参与决策管理过程界定承担哪种责任：

①领导干部直接指使、决策的，或主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究，在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施的，应承担直接责任。

②领导干部直接分管或兼任下属单位法定代表人的，或主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究，并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施，应当承担主管责任。

③除上述直接责任和主管责任情形外，应承担领导责任。

（2）前任延续问题的责任认定

对审计中发现的领导干部任职之前被审计单位发生的违反有关法律法规、国家有关规定、单位内部管理规定的问题，领导干部一般不应承担责任；若继续沿用前任领导干部做法的，应对任期内的违法违规行为承担责任。

前任领导干部在重大经济事项方面决策不当或者决策失误，被审计领导干部不予纠正，仍然延续执行该决策，造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的，应当承担责任；若被审计领导干部予以纠正，虽然采用了适当违规措施或造成部分损失，但避免了继续执行带来的较大损失，可不承担责任。

四、行政事业单位经济责任审计的内容

行政事业单位经济责任审计的主要内容一般包括：

（一）贯彻执行党和国家有关经济方针政策和决策部署，推动组织可持续发展情况；

（二）组织治理结构的健全和运转情况；

（三）组织发展战略的制定和执行情况及其效果；

（四）遵守有关法律法规和财经纪律情况；

（五）各项管理制度的健全和完善，特别是内部控制制度的制定和执行情况，以及对下属单位的监管情况；

（六）财政、财务收支的真实、合法和效益情况；

（七）有关目标责任制完成情况；

（八）重大经济事项决策程序的执行情况及其效果；

（九）重要项目的投资、建设、管理及效益情况；

（十）资产的管理及保值增值情况；

（十一）本人遵守廉洁从业规定情况；

（十二）对以往审计中发现问题的整改情况；

（十三）其他需要审计的内容。

对上述规定的理解可以概括为以下几点：

1．被审计领导者对本单位决策职责的履行情况。

2．被审计领导者领导本单位遵纪守法的职责履行情况。

3．被审计领导者应负的管理职责的履行情况。

4．其他相关责任的履行情况。

第二节  行政事业单位经济责任审计三要素

审计准则、审计依据和审计证据，三者是一项审计工作中的重要组成因素。因为审计工作就是审计人员按照规定其工作规范（即审计准则）——标准、方法等，对审计中发现的问题（即审计证据），运用一定的衡量标准、尺子（即审计依据）进行评判的过程。

因此，研究行政事业单位经济责任审计，就要研究开展该项审计需要遵从的审计标准有哪些，进行经济责任审计评价要运用哪些依据，以及要收集哪些审计证据。

一、行政事业单位经济责任审计的审计准则

（一）审计准则的定义和作用

1．审计准则的定义

审计准则是审计人员从事审计工作时必须遵循的行为规范，是其执行审计业务、获取审计证据、形成审计结论、出具审计报告的专业标准。

上述定义说明审计准则是审计人员的“行为规范”和“工作标准”。

狭义的审计准则与审计工作的关系，就如同会计准则与会计工作的关系。

2．审计准则的作用

（1）可以为规范和指导审计工作提供依据；

（2）为衡量和评价审计工作质量提供依据；

（3）有助于社会公众对审计工作结果的信任；

（4）有助于维护审计组织和审计人员的正当权益；

（5）有助于推动审计理论的研究和审计人才的培养；

（6）有助于审计事业的国际化。

（二）行政事业单位经济责任审计的审计准则

1．《审计法》（2006年）

2006年重新修订的《审计法》第二十五条明确说明“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”。

2．《审计规定》与《实施细则》

为贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神的重要举措，加强经济责任审计法规制度建设、规范经济责任审计行为、促进经济责任审计工作科学发展的现实需要，2010年10月两办发布了《审计规定》，2014年7月发布了《实施细则》。它们是经济责任审计的最直接、最主要的审计法规和审计标准。

《实施细则》共分8章60条。首先明确了什么是经济责任审计，本细则制定的依据、目的、适用范围及其作用；其次，细化和完善了经济责任审计对象（各级党政、公检法、行政事业单位及国企领导等）、审计内容（党、政、行政事业及国企）、审计评价（要求、重点、依据、方法、三种责任认定标准等）、审计报告（签发、内容等）、审计结果运用、组织领导和审计实施等内容。

3．《中国内部审计基本准则》于2003年4月由中国内部审计协会制定颁布，2013年8月进行修改。

它是内部审计准则的总纲，是内部审计机构和人员进行内部审计时应当遵循的基本规范，是制定内部审计具体准则、内部审计实务指南的基本依据。

4．《第2205号内部审计具体准则——经济责任审计》

该准则是内部审计机构进行经济责任审计的直接依据。其内容包括经济责任审计的一般原则、审计内容、审计程序和方法、审计评价、审计报告、审计结果运用等。

二、行政事业单位经济责任审计的审计依据

（一）审计依据的定义和作用

1．审计依据的定义

审计依据是指查明审计对象的行为规范，作出审计结论、提出处理意见和建议的客观依据。

2．审计依据的作用

（1）衡量与认定审计证据的尺子；

（2）进行审计评价的标准。

（二）审计依据的一般分类

1．按审计依据来源渠道分类：外部制定的审计依据和内部制定的审计依据。

2．按审计依据性质内容分类：法律、法规；规章制度；预算、计划、合同；业务规范、技术经济标准。

3．按审计依据衡量对象分类：财政审计依据、财务审计依据、经济效益审计依据、经济责任审计依据等。

（三）经济责任审计的审计依据

《实施细则》第二十一条规定：

经济责任审计的评价依据一般包括：

1．法律、法规、规章和规范性文件，中国共产党党内法规和规范性文件。

2．各级人民代表大会审议通过的政府工作报告、年度国民经济和社会发展计划报告及财政预算报告等。

3．中央和地方党委、政府有关经济方针政策和决策部署。

4．有关发展规划、年度计划和责任制考核目标。

5．领导干部所在单位的“三定”规定和有关领导的职责分工文件，有关会议记录、纪要、决议和决定，有关预算、决算和合同，有关内部管理制度和绩效目标。

6．国家统一的财政财务管理制度。

7．国家和行业的有关标准。

8．有关职能部门、主管部门发布或者认可的统计数据、考核结果和评价意见。

9．专业机构的意见。

10．公认的业务惯例或者良好实务。

11．其他依据。

简而言之，经济责任审计的审计依据包括有关法律法规、规章制度、单位的预算和计划以及合同、业务规范与经济技术标准等等。如国家预算、会计准则与财务制度、经费标准、公车与办公设备配备标准、会议费标准、接待标准等。

（四）广义理解的审计依据

在审计实践中，还存在着对审计依据的广义理解，它包括审计准则和狭义的审计依据。即广义的审计依据包括对审计事项评价的根据和进行审计工作的根据。

三、经济责任审计的审计证据

（一）审计证据的定义和作用

1．审计证据的定义

《第2103号内部审计具体准则——审计证据》规定：

第二条  审计证据是指内部审计人员在实施内部审计业务中，通过实施审计程序所获取的，用以证实审计事项，支持审计结论、意见和建议的各种事实依据。

2．审计证据的作用

（1）审计证据是审计意见的支柱；

（2）审计证据是审计人员形成审计结论的基础；

（3）审计证据是解除或追究被审计人经济责任的依据；

（4）审计证据是控制审计工作质量的关键。

（二）经济责任审计中的审计证据

在经济责任审计中的审计证据，可以包括单位组织的会计资料、实物财产、会议纪要与文件、有关经济活动记录、询证函、调查记录等等。

四、经济责任审计的审计证据评价

（一）审计证据的充分性评价

1．审计证据的充分性含义

审计证据的充分性是指审计证据的数量足以使得注册会计师形成审计意见，即收集的审计证据数量是否足够。

2．影响审计证据充分性判定的因素

审计风险、被审计单位内部控制制度强弱、样本规模、重大错报风险等。

（二）审计证据适当性的评价

1．审计证据适当性的含义

根据审计证据准则规定，审计证据的适当性是指审计证据的相关性和可靠性，即审计证据应当与审计目的相关联，并能如实反映客观事实。审计证据的适当性实质上是指审计证据的质量因素，它和审计证据的充分性互为补充，共同体现其证明力的作用审计证据适当性的。其中，审计证据的相关性是指取得的审计证据必须与审计目的相关联。审计证据的可靠性是指审计证据能够反映和证实客观经济活动特征的程度。

2．审计证据适当性判定的因素

审计证据是否相关必须结合具体审计目标来考虑。在确定审计证据的相关性时，注册会计师应当考虑：

（1）特定的审计程序可能只为某些认定提供相关的审计证据，而与其他认定无关。例如，检查期后应收账款收回的记录和文件可以提供有关存在和计价的审计证据，但不一定与期末截止是否适当相关。

（2）针对同一项认定可以从不同来源获取审计证据或获取不同性质的审计证据。例如，审计人员可以分析应收账款的账龄和应收账款的期后收款情况，以获取与坏账准备计价有关的审计证据。

（3）只与特定认定相关的审计证据并不能替代与其他认定相关的审计证据。例如，有关固定资产存在的审计证据并不能够替代与所有权相关的审计证据。

（三）审计证据可靠性的判定

审计证据的可靠性受到审计证据的类型、取证的渠道和方式等等因素的影响。判断审计证据的可靠程度可以把握以下几个标准：

1．书面证据比口头证据可靠；

2．外部证据比内部证据可靠；

3．注册会计师自行获得的证据比由被审计单位提供的证据可靠；

4．内部控制较好时的内部证据比内部控制较差时的内部证据可靠。

第三节  行政事业单位经济责任审计方法

进行行政事业单位经济责任审计的过程，就是一个不断地运用审计方法，收集和加工整理审计证据的过程，分析和评价证据的过程。审计方法是实现审计目标的手段，因此，研究经济责任审计一定要研究收集其审计证据的方法。

一、收集证据的一般方法

（一）详查法与抽查法

审计取证方法按照审查经济业务和会计资料的范围大小可分为详查法和抽查法。

1．详查法

（1）定义：详查法是指对被审计的某类经济业务和会计资料的全部内容毫无遗漏地进行全面详细审查的方法。

（2）优缺点：其优点是可以有效地查出会计资料中存在的各种差错，不易出现遗漏，一般能够收集到说明审计事项的完整证据，使审计质量有可靠的保证。缺点是因为要审查全部账表凭证，因而必须安排足够的人员和时间才能完成审计任务，工作量大、费时费力，审计成本相对较高。

（3）适用范围：经济业务比较简单的被审计单位、内部控制比较薄弱的被审计单位，以及可能存在重大违反财经法纪行为的被审计单位，可考虑采用详查法。

2．抽查法

（1）定义：抽查法是指对被审计单位的部分经济业务和会计资料进行检查，并根据检查结果推断总体状况的方法。

（2）优缺点：优点是能使审计人员从单调、复杂的工作中摆脱出来，极大地提高审计工作效率，节省审计资源，有事半功倍的效果。缺点是由于抽查法是以部分资料的检查结果去推断总体的状况，因而有可能对审计质量产生影响。尤其是对于那些发生频率不高的错弊行为，该方法的运用具有一定的局限性。

（3）适用范围：比较广泛，凡对规模较大、经济业务多、内部控制健全有效、会计基础工作较好、组织机构健全的单位进行审计，都可运用抽查法。

（二）抽样方法原理

1．随机抽样与判断抽样。

2．随机抽样方法：乱数表法、系统抽样法、分层抽样法。

3．抽样风险：指注册会计师根据样本得出的结论，与对总体全部项目实施与样本同样的审计程序得出的结论存在差异的可能性。

4．抽样风险类别：控制测试时的抽样风险有信赖不足风险和信赖过度风险；实质性测试时的抽样风险有误受风险（又称“β风险”）和误拒风险（又称“α风险”）。信赖过度风险和误受风险影响审计工作的效果；信赖不足风险和误拒风险影响审计工作的效率。

二、审阅法

审阅法是指通过对被查单位有关书面资料进行仔细观察和阅读来取得查账证据的一种查账技术方法，根据有关法规、政策理论、方法等查账标准或依据对书面资料进行审阅，借以鉴别资料本身所反映的经济活动是否真实、正确、合理及有效。它主要用于对各种书面资料的审查，以取得书面证据。书面资料主要包括会计资料和其他经济信息资料及管理资料。

该方法主要用于与审计事项有关的文件、资料的审查。从查账中检查的书面资料内容看，大致可分为两类：

（1）与会计核算组织有关的会计资料。如，审阅凭证、账簿及会计报表。

（2）除会计资料以外的其他经济信息资料及相关资料。如经济合同、会议纪要、管理文件等。经济责任审计需要阅读非会计资料，以收集经济责任审计的评价依据和审计证据。

三、审查会计凭证、会计账簿和会计报表

（一）账户分析法

无论什么审计，都要涉及会计资料的审计。在会计账簿审计中，可以充分运用会计资料形成的规律，以此作为审计的方法。这就产生了账户分析法和核对法。

账户分析法就是依据账簿记录是遵从复式记账原理产生的这一规律，进行相关账户的对应分析。如应收账款账户与银行存款账户对应分析，原材料账户与有关成本费用账户的对应分析等。

（二）核对法（会计核算勾稽关系原理）

会计核算流程产生了“勾稽关系”，产生了会计凭证、账簿和会计报表的“五相符”。这也就为经济责任审计的查账提供了核对法，即通过抽查部分会计凭证与账簿、账簿和会计报表项目是否相符一致的情况，以检查其财务信息的合法性、真实性等。

四、清查现金、实物和有价证券

（一）监盘

通过监盘的方法，检查实物财产是否账实相符，是否存在账外资产。

（二）调节法

依据会计核算中存在的“期初余额（数量）＋本期增加金额（数量）＝本期减少金额（数量）＋期末余额（数量）”规律，就可以结合监盘结果，运用调节法对实物财产以前某一日的实存金额或数量进行合理推算。

五、调查取证方法

（一）谈话

要点：谈话人、谈话记录与签字等。如分别对副职、中层领导、职工代表及相关人员进行个别谈话、询问，广泛听取他们对被审计领导干部的反映和评价。

（二）函询法

要点：实施过程、作用及其适用范围；发函方式与控制、适用对象。

六、分析程序

分析程序是一种重要的审计方法。

分析程序是指审计人员通过研究不同财务数据之间以及财务数据与非财务数据之间的内在关系，对财务信息作出评价。它适用于风险评估程序，以了解被审计单位及其环境；适用于实质性程序，如对审计重点、疑点与线索的判定；适用于在审计结束或临近结束时对财务报表进行总体复核。

其应用步骤包括：

（1）识别需要运用分析程序的账户余额或交易；

（2）确定期望值；

（3）确定可接受的差异额；

（4）识别需要进一步调查的差异；

（5）调查异常数据关系；

（6）评估分析程序的结果。

第四节  行政事业单位内部控制评审

现代审计包括经济责任审计，都是以内部控制制度评审为其审计工作的前提和基础。换言之，进行行政事业单位经济责任审计，首先就要对该单位内部控制制度进行评审。因此，研究行政事业单位经济责任审计，首先就要研究什么是内部控制制度，它与审计有什么关系？就要了解内部控制制度的组成内容，学习怎样了解并描述内部控制制度，如何实地测试内部控制制度，以及评价内部控制制度。

一、内部控制制度概述

（一）内部控制制度的定义

内部控制是指一个单位为保护其经济资源的安全、完整，确保经济和会计信息的正确可靠，协调经济行为，控制经济活动，利用单位内部分工而产生的相互制约，相互联系的关系，形成一系列具有控制职能的方法、措施、程序，并予以规范化、系统化，使之成为一个严密的、较为完整的体系。

《行政事业单位内部控制规范》规定“内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”。

（二）内部控制制度的作用

内部控制的基本目标是确保单位经营活动的效率性和效果性、资产的安全性、经营信息和财务报告的可靠性。

1．有助于管理层实现其经营方针和目标；

2．保护单位各项资产的安全和完整；

3．保证业务经营信息和财务会计资料的真实性、完整性。

（三）内部控制制度与审计的关系

1．内部控制制度是一个组织管理的形式和载体

一个组织内部控制制度存在问题、存在缺陷，未必其管理就出现问题，未必就有错弊发生。但是，如果组织出现了管理问题、出现了错弊，则一定是内部控制制度存在问题、存在缺陷。

在这个基础上，经过进一步的实践与探索，就建立起了以评审内部控制系统为基础的抽查审计方法，简称内部控制制度审计，或制度基础审计。

2．内部控制制度评审是现代审计的重要基础

（1）为评价审计风险提供基础

现代审计风险模型：审计风险＝重大错报风险×检查风险

（2）为寻找审计线索和方向提供方法

通过检查被审内部控制制度存在的问题的地方（业务环节、部门等），确立审计的重点。

针对被审单位内部控制制度的健全性和有效性所进行的专项审查评价活动。它对于提高审计工作效率，保证审计工作质量具有十分重要的意义。

二、内部控制制度的五要素

COSO（Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，全美反欺诈财务报告委员会下属的发起人委员会）1992年颁布了《內部控制——整体框架》，提出了五要素的观点。我国《企业内部控制基本规范》将内部控制的要素归纳为内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五大方面。

（一）控制环境

控制环境提供企业纪律与架构，塑造企业文化，并影响企业员工的控制意识，是所有其它内部控制组成要素的基础。控制环境的因素具体包括：诚信的原则和道德价值观、评定员工的能力、董事会和审计委员会、管理哲学和经营风格、组织结构、责任的分配与授权、人力资源政策及实务。

（二）风险评估

每个企业都面临来自内部和外部的不同风险，这些风险都必须加以评估。评估风险的先决条件，是制定目标。风险评估就是分析和辨认实现所定目标可能发生的风险。具体包括：目标、风险、环境变化后的管理等等。

（三）控制活动

企业管理阶层辩识风险，应针对这种风险发出必要的指令。控制活动，是确保管理阶层的指令得以执行的政策及程序，如核准、授权、验证、调节、复核营业绩效、保障资产安全及职务分工等。控制活动在企业内的各个阶层和职能之间都会出现，这主要包括：高层经理人员对企业绩效进行分析、直接部门管理、对信息处理的控制、实体控制、绩效指标的比较、分工。

（四）信息与沟通

企业在其经营过程中，需按某种形式辨识、取得确切的信息，并进行沟通，以使员工能够履行其责任。信息系统不仅处理企业内部所产生的信息，同时也处理与外部的事项、活动及环境等有关的信息。企业所有员工必须从最高管理阶层清楚地获取承担控制责任的信息，而且必须有向上级部门沟通重要信息的方法，并对外界顾客、供应商、政府主管机关和股东等做有效的沟通。

（五）内部控制

内部控制系统需要被监控。监控是由适当的人员，在适当及时的基础下，评估控制的设计和运作情况的过程。监控活动由持续监控、个别评估所组成，其可确保企业内部控制能持续有效的运作。

如不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制（限制接近、财产清查）、计划预算控制等。

COSO的《內部控制——整体框架》不仅已成为全球对内部控制的共识，是我国企业内部控制建设的依据，而且也是我国行政事业单位内部控制建设的参考。

为进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，2012年12月财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并明确规定“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”。

该规范共分六章六十五条。它主要从风险评估、控制活动以及内部监督等方面进行了规定。

三、内部控制制度审计的步骤

（一）了解并描述内部控制制度

评审内部控制制度，首先应了解内部控制制度。一般来说，任何一个单位，无论规模大小和经营活动特点如何，其内部总是有一定的内控制度。它们存在的差异主要表现为其内部控制制度的健全性、有效性在程度上的有所不同。

了解内部控制制度主要应作好以下两项工作：

1．搜集资料和进行初步调查。搜集资料指收集有关内部控制制度的文件、管理制度、规章制度、图表、规程等书面的或尚未成文的规定。如各项经济责任制度、岗位责任制度、劳动人事制度、计划管理制度、财务管理制度、进货管理制度、物价计量管理制度等等。通过搜集资料，就可以初步了解一个单位是否建立了必要的内部控制，其岗位设置与职责分工是否符合内部控制的原则等。

2．描述内部控制制度。通过搜集资料和初步调查，对一个单位的内部控制制度状况就有了一个大概了解。为了进一步评审的需要，应当用一定的方法将其如实地记录下来，在内部控制制度审计中就叫描述内部控制制度。描述内部控制制度的方法有文字说明法、调查表法和流程图法。

（二）实地测试内部控制制度

通过搜集资料和了解描述，我们对一个单位的内部控制系统的基本情况就已初步掌握。但内部控制系统是否有效，仅靠书面资料或初步的调查是难以作出判断的，必须实地测试内部控制制度。

一般测试有两种方法：

1．抽查有关资料进行实地测试

这种方法是针对所要审查的某一内部控制系统，抽取一部分资料进行审查，看其对经济业务的处理是否符合内部控制系统的原则。例如，对材料购入系统进行审查，就要抽查收货单、付款凭证和供应方的销货发票，通过对这些资料进行审查，检查材料购入业务是否由不同的部门分别完成，凭证设置是否健全，是否按规定程序传递等。

2．实地观察

实地观察就是深入现场，根据前述经济业务的传递程序，到各个环节进行实地观察、验证。例如，前举材料采购业务，就应分别到业务（或采购供应）部门。仓储部门、财会部门进行观察。对关键环节则尤其注意观察和验证，如仓储部门的验收环节，就应检查它在验收数量时，是否经过计量，检斤或验尺，以保证数量真实；而在验收质量时，又是否经过对物理性能或化学成分等的检验，以保证质量正确。

（三）评价内部控制制度

评价内部控制制度，就是针对被审单位内部控制系统的健全性和有效性进行综合评价，并提出评价意见。

评价内部控制系统应具备两个条件。一是了解被审单位内部控制系统的基本情况，二是内部控制系统评价的标准。根据对被审单位内部系统基本情况的了解，对照内部控制系统评价的标准，才能对被审单位内部控制是否健全、有效、提出评价意见。

第五节  行政事业单位经济责任审计准备阶段

行政事业单位经济责任审计准备阶段的主要工作包括建立审计小组、了解有关情况、编制审计方案、发送审计通知书等准备性工作。

一、成立经济责任审计项目小组

根据年初审计计划或接受委托，确立某部门或单位领导者的经济责任审计项目。据此成立审计小组，选择确立项目中负责人、小组成员以及职责分工等。

经济责任审计是一项较为复杂的工作，是一项要通过调查取证进行评价鉴证的工作。

通过审前调查，以对被审计人的经济责任及其单位获得基本了解，以制定审计方案。

审前调查应包括以下内容：

（一）要求被审计单位和被审计的领导干部提供下列资料：

1．机构设置、人员编制和被审计单位的其他有关情况；

2．职责范围或者业务经营范围；

3．银行账户、会计报表及其他有关的纸质和电子会计资料；

4．内部审计机构和社会审计机构出具的审计报告；

5．财务会计机构及其工作情况；

6．相关的内部控制及其执行情况；

7．相关的重要会议记录和有关的文件；

8．与审计工作有关的电子数据、数据结构文档；

9．其他需要了解的情况。

（二）应当与干部管理部门沟通，进行审前调查，听取干部管理部门的意见，了解被审计的领导干部的有关情况。干部管理部门应将所掌握的被审计领导干部的基本情况、有关违法、违纪情况、有关群众举报情况和其他应当关注的重要问题及时通报审计机构。

（三）应当到纪检监察部门进行审前调查，了解纪检监察部门所掌握的被审计领导干部有关违法、违纪问题的线索、有关群众举报情况和其他应当关注的重要问题，并听取纪检监察部门的意见和建议。

（四）应该同时收集、了解与审计事项有关的法律、法规、规章、政策和其他文件资料。对曾经审计过的单位，应当注意查阅了解过去审计的情况，利用原有的审计档案资料。

（五）其他。必要时可以到其他相关单位，或者与有关人员进行审前调查。

二、编制审计方案和下达审计通知书

经济责任审计是一项较为复杂的工作，要做好这项工作，事前一定要有规划、有工作预案、有工作计划。如设计分工、明确各项审计任务、确定时间进度等等，就要编制审计方案，其中包括总体审计方案和具体审计方案。

（一）编制项目审计方案

1．编制项目审计方案的主要依据

（1）经济责任审计活动概况；

（2）被审单位内部控制、风险管理体系的设计及运行情况；

（3）财务、会计资料；

（4）被审单位重大经济活动的相关协议、会议记录及其他文件资料，以及其他与审计方案有关的重要情况。

2．经济责任审计工作方案应包括的基本内容：

（1）被审计单位、审计项目的名称；

（2）审计目标和范围；

（3）审计内容和重点；

（4）审计程序和方法；

（5）审计组成员的组成及分工；

（6）审计起止日期；

（7）对专家和外部审计工作结果的利用；

（8）其他有关内容。

（二）下发审计通知书

审计通知书，是指审计机构在实施审计之前，告知被审计单位或者人员接受审计的书面文件。

1．审计通知书的内容。《第2102号内部审计具体准则——审计通知书》第四条明确规定：通知书应当包括：审计项目名称、被审计单位名称或者被审计人员姓名、审计范围和审计内容、审计时间、需要被审计单位提供的资料及其他必要的协助要求、审计组组长及审计组成员名单、内部审计机构的印章和签发日期等七项内容。

2．审计通知书下发。经济责任审计是一项预告审计。按照审计准则规定，在开展审计进驻被审单位前，审计通知书送达被审计领导干部及其所在组织，并抄送有关部门。

《第2102号内部审计具体准则——审计通知书》第六条规定：内部审计机构应当在实施审计三日前，向被审计单位或者被审计人员送达审计通知书。特殊审计业务的审计通知书可以在实施审计时送达。

第七条规定：经济责任审计项目的审计通知书送达被审计人员及其所在单位，并抄送有关部门。

第六节 行政事业单位经济责任审计实施阶段

经济责任审计的实施阶段主要工作包括：进驻被审计人单位，召开进点会议、收集有关资料、运用相关审计方法收集审计证据、编制审计工作底稿、与被审计领导干部及其所在组织交换意见。

一、被审计领导干部参加审计进点会并做述职

经济责任审计进点会是审计机构在派出审计组实施经济责任审计时召开的通报和了解有关情况的会议。

涉及的主要事项包括：

（一）进点会的参加人——审计组的审计人员

必要时，干部管理部门、纪检监察部门也应派人参加审计进点会；被审计的领导干部或领导人员。如果被审计的领导干部或领导人员已经离职，被审计单位的现任领导干部或领导人员应参加进点会；与审计事项有关的二级单位负责人和财务人员；其他审计组或被审计领导干部认为有必要参加的人员。

（二）进点会的内容

1．由审计组通报具体审计工作安排和要求；

2．有关纪检监察、组织人事部门提出经济责任审计工作的工作要求；

3．被审计领导干部述职，并向审计组提交相关书面材料。

如不需要被审计的领导干部在进点会上介绍经济责任履行情况的，被审计的领导干部可以只向审计组提交书面材料。

特殊情况下，被审计领导干部不能参加进点会的，应及时提交有关经济责任的履行情况的书面材料。必要时，组织部门应负责谈话，转达经济责任审计要求。

二、进行领导干部经济责任审计现场调查

通过现场调查以进一步了解被审计单位内部管理机制和运行情况以及领导干部任职期间的总体工作思路。

一个内部控制完善，组织机构设置合理的行政事业单位，其内部管理机制必然包括：干部选拔任用、科学民主决策程序、工作分配、重要工作审核把关、工作情况监督检查、工作业绩考核评价以及行政问责制度执行、奖惩激励措施等几方面。同时，评价领导者职责的履行必然会涉及领导干部任职间的事业发展规划、经济规章制度、被审计单位年度工作计划、工作思路、工作总结、年度业务统计资料、个人述职述廉报告，党组（党支部）会议纪要、办公会议纪要等。因此，可以采取以下方法实施现场调查。

（一）实施问卷调查。其工作包括设计调查内容（问题）、选择征询调查对象、发放调查表、收回整理等。

调查内容如：本单位经济行为是否有违反党和国家有关经济政策和财经法规情况？本单位完成上级下达的各项经济指标完成情况如何？本单位重大经济决策是否由领导班子集体研究决定？本单位各项资金使用的科学性及产生的社会、经济效益如何？本单位固定资产管理使用情况如何？审计对象在履行经济责任过程中是否曾因为玩忽职守造成重大损失？本单位财务内部控制制度贯彻执行情况如何？审计对象任职以来廉洁自律情况如何等等。

（二）进行个别谈话。在确定谈话人范围后，由审计人员分别与每一位约谈人进行谈话。如通过约请被审计单位党委（党支部）、办公室、人事等重要机构负责人，采取座谈、个别访谈等方法，了解被审计领导干部任职期间机构设置及运转情况。

（三）调阅和检查领导干部任职期间被审计单位贯彻执行党和国家有关经济法律、法规和方针政策情况的活动记录与文件资料等。

三、实施贯彻执行有关经济法律法规、方针政策和决策部署情况审计

结合审计现场调查，实施领导者任职期间贯彻执行党和国家有关经济法规方针政策，贯彻执行系统内上级单位的重要决策和领导批示；执行部门有关经济规章制度和决策部署情况审计。

四、实施重要经济决策制定和执行情况审计

结合对领导者所在部门、单位的决策调研、咨询论证、征求意见、决策合法性、会议决定、决策纠错以及决策责任追究机制的了解，检查其决策机制的建立健全情况；检查重要经济决策依据的合法合规性；检查重要经济决策程序的规范性。

一般包括重要预算分配管理决策执行情况审计、重要基本建设项目决策执行情况的审计、重要对外投资项目决策执行情况审计、重要国有资产处置决策执行情况审计。

五、实施预算执行和其他财政收支真实性、合法性审计

（一）审核行政事业单位财务报表

1．行政事业单位会计报表的编制与要求

行政单位会计报表是根据日常核算资料，通过整理、汇总而编制的用以反映会计主体一定时期的财务状况和预算执行结果的书面文件，它可以综合、系统、全面地反映行政单位预算收支活动的情况。行政单位会计报表按反映的经济活动内容不同，可分为资产负债表、收入支出总表、支出明细表、往来款项明细表、基本数字表。有专项收支业务的，还应按专项资金的种类编报专项资金支出明细表。

行政事业单位会计报表的编制要求是：应根据真实的交易、事项以及登记完整、核对无误的会计账簿记录和其他有关资料，按照国家统一的会计制度规定的编制基础、编制依据、编制原则和方法，做到内容完整、数字真实、计算准确、编报及时。会计报表之间、会计报表各项目之间，凡是有对应关系的数字，应当相互一致，会计报表中本期与上期的有关数字，应当相互衔接。

行政事业单位会计报表审核的主要内容和基本要求就是该报表是否符合会计报表的编制要求。

2．行政单位资产负债表

它是反映行政单位财务状况的主要报表。通过该表可以反映行政单位期末拥有资产（资源）多少、前后期变化以及其结构情况；可以反映其期末背负债务多少、债务的前后期变化以及其结构情况；可以反映其期末净资产（资源）多少、净资产前后期变化以及其结构情况。

行政单位资产负债表（简表）

3．行政单位收入支出总表

收入支出总表是反映行政单位年度收支总规模的报表。该表分为六部分，第一部分为年初各项资金结转结余，第二部分为各项资金结转结余调整及变动，第三部分为收入合计，第四部分为支出合计，第五部分为本期收支差额，第六部分为年末各项资金结转结余。

通过该表不仅反映行政单位年度收支总规模，以及反映其年度收支差额，而且还反映了行政单位的收支结构、反映了年初各项资金结转结余与调整对当年收支的影响。

行政单位收入支出总表（简表）

其中：

（1）年初各项资金结转结余包括年初财政拨款结转结余（财政拨款结转、财政拨款结余）和年初其他资金结转结余；

（2）各项资金结转结余调整及变动包括财政拨款结转结余调整及变动和其他资金结转结余调整及变动；

（3）收入合计包括财政拨款收入（基本支出拨款和项目支出拨款）和其他资金收入（非项目收入和项目收入）；

（4）支出合计包括财政拨款支出（基本支出和项目支出）和其他资金支出（非项目支出和项目支出）；

（5）本期收支差额包括财政拨款收支差额和其他资金收支差额；

（6）年末各项资金结转结余包括年末财政拨款结转结余（财政拨款结转、财政拨款结余）和年末其他资金结转结余。

4．行政单位支出明细表（报表格式详见行政单位会计制度）

行政单位支出明细表不仅要求要按照资金来源（财政拨款、其他资金）、资金性质（公共财政预算拨款、政府性基金预算拨款）、支出项目（基本支出、项目支出）和项目类别（人员经费、日常公用）填列，而且还要按支出功能分类明细（工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭补助、基本建设支出、其他资本性支出）进行填列。

5．行政事业单位会计报表的审核

审计人员可以针对行政事业单位财务报表，从以下几方面进行审核。

（1）对会计报表准确性和编报技术的审核

在审核会计报表的编制技术时，最基本的是审核报表的平衡性和相关报表中具有勾稽关系的数据是否一致，还要按照月报、季报和年报中规定的应该报送的报表是否齐全、及时。具体说来有以下几个主要方面：

①应报的会计报表是否编报齐全，手续是否完备。

②有关报表各自的数据是否平衡，或是否加计正确。

③本年度有关报表的年初数与上年度相关报表的年末数是否一致。

④其他有关报表与资产负债表中的相关数据是否一致。

⑤上下级之间的经费缴拨、专项资金的收支是否一致。

（2）会计报表合规性审核

会计报表合规性指的是有关收支是否符合国家的有关政策、法令、财政经济政策以及财经纪律等。具体如下：

①是否按预算计划执行。预算计划是保证行政业务计划实现的经济条件。预算执行的好坏，大体也表明行政任务完成的好坏。

②各项经费的来源是否真实、正当。行政单位的经费来源于财政或上级主管单位或其他方面。对于资金，我们必须查明其来源是否正当，数额是否真实。

③费用去向是否明确，有无截留行为，有无资金流失现象。

④有无违反财经纪律，政策、法规的现象。

⑤对专项资金的使用是否专款专用，特别是专项资金从拨入到使用直至专项工程或专项任务的完成，是否单独核算等。

6．行政事业单位财务报表分析

在财务收支审计中，审计人员应运用分析程序，结合行政事业单位财务报表分析，进行审计风险分析以及审计方向和重点的判断。

（1）分析程序原理（确立分析对象、期望值、对比分析、差异及其原因分析）。

（2）具体分析的内容。包括预算收入执行情况分析；预算支出分析（主要分析行政单位各项支出是否按规定用途使用，是否符合费用开支标准，是否符合费用开支定额，有否超标准开支，有否铺张浪费，有否乱开支和乱摊销）；固定资产增减变动情况分析等等。

（3）主要分析方法

①实际完成预算情况分析

实际完成数与预算数的差异额＝实际完成数－预算数

预算完成百分比＝实际完成数/预算数

②人员支出比率＝人员支出经费支出/经费支出

公用支出比率＝公用支出经费支出/经费支出

（二）检查预算执行

具体检查包括基本支出必须严格按照批准的预算控制，涉及政府采购范畴的事项必须履行政府采购程序，涉及资产管理必须由资产管理部门实施相应的管理和控制。项目支出预算管理应遵循科学论证、合理排序的原则，申报的项目应当进行充分的可行性论证和严格审核，分轻重缓急排序后，视当年财力状况择优进行安排。

（三）检查国有资产管理

具体检查包括固定资产管理、流动资产管理、对外投资管理、无形资产管理，涉及国有资产处置是否履行报批、公开拍卖等相关法律规定程序。

（四）检查政府采购

具体审计包括以下内容：

1．预算编报。审查政府采购预算是否按照《预算法》和部门预算编制要求编制；审查是否存在已列入支出预算的货物、工程和服务未按规定编报政府采购预算；审查有无在年中因追加预算、政府采购目录及标准调整等原因需要补报政府采购项目。

2．计划编制。与政府采购预算相比较审查是否存在未按照规定编制政府采购计划，未及时将采购计划报送政府集中采购机构等问题；审查是否存在随意变更采购计划和计划外私自采购的行为。

3．组织实施。审查是否存在将应由政府集中采购机构进行的采购化整为零，或以各种非正当理由转为部门集中采购或部门分散采购的问题；对于单位自行采购的项目，是否符合自行采购标准，采购程序是否符合相关规定，审查采购方式的确定是否合规，有无将应公开招标采购的项目化整为零，审查招标程序的适当性。

4．合同的签订与履行。审查签订合同的程序和手续等是否符合规定；审查分析合同履约程度等。

六、预算执行和其他财政收支效益性审计

（一）人员支出的绩效审计

根据部门核定的人员编制情况，审查部门的定员定额标准是否合理，有无超编、空编和人头费膨胀的现象；审查被审计单位人员与机构职能是否配比，是否存在超员、冗员、人浮于事的现象；审查被审计单位关于工资、人员配备等的规定，职业准则、技术规范是否恰当。

（二）公用支出的绩效审计

关注被审计单位是否最经济地利用资源，包括是否遵循了有关财政法律法规，是否采用适当的管理程序，是否建立适当的激励和约束机制，办公用品的采购是否货比三家有无追求高标准和铺张浪费现象。

（三）项目支出效益性审计

审查项目立项是否经过科学的决策程序，是否经过充分的论证，是否与国家方针政策、预算资金支持的范围和方向相符合等；审查项目实施单位是否按规定程序和要求报送项目申报书，可行性研究报告、支出预算等；是否对立项依据的充分性、项目目标的合理性、组织实施能力与条件、预期经济效益和社会效益、项目风险等事项进行评审。

七、编制审计工作底稿

（一）审计工作底稿定义与作用

审计工作底稿是审计人员在审计工作过程中形成的全部审计工作记录和获取的资料。

它是审计证据的载体，可作为审计过程和结果的书面证明，也是形成审计结论、作出审计报告的依据。

（二）编制要求

审计人员要在审计实施过程中，既要把收集到的证据整理和记录，也要把审计工作过程、组织安排等记录。

第七节  行政事业单位经济责任审计报告阶段

行政事业单位经济责任审计报告阶段的工作包括起草审计报告、征求被审计单位意见、审计报告的审定与签发以及出具审计结果报告等法律文书。

一、起草审计报告

（一）审计项目组意见汇总分析

项目组成员审计工作底稿汇总、意见汇总、异常与影响分析等。

（二）审计工作复核

对审计程序运用、主要财务数据审查、重大事项的审查等等进行检查。

（三）撰写经济责任审计报告

报告的基本格式应包括标题、正文、附件三部分。

1．标题

行政事业单位经济责任审计报告的标题一般应涵盖被审计领导干部姓名、原所在工作单位名称、职务等内容，并明确经济责任审计的类型，如任期经济责任审计、离任经济责任审计等。如：关于对XXX（单位全称）原院长（被审计领导干部所任职务）XXX（被审计领导干部姓名）同志任期（离任）经济责任审计的报告。

2．报告正文

报告正文主要包括前言、审计依据、项目基本情况、审计结果、审计评价、其他说明事项等6个部分。

（1）前言

主要对审计对象、审计范围进行说明，明确管理当局责任和审计责任，简要介绍审计程序实施情况。

（2）审计依据

如审计准则、会计准则、干部考核规定等等。

（3）被审计单位基本情况

①被审计单位的性质、隶属关系、历史沿革、组织机构情况；

②职工人数及其知识结构、现有在职人员与离退休人员数量；

③被审计单位在本行业中所处地位、核算管理体制。如被审计单位为工程建设单位，则应描述基本建设项目概况；

④对外投资及产权纽带关系情况；

⑤被审计领导干部的任职情况：简要描述相关任职、免职的文件依据、任职起止时间、工作交接、领导干部内部分工及其他需要说明的情况。

（4）审计结果

经济责任审计结果就是结合被审计单位的实际情况，主要包括：

①被审计领导干部所在单位内部控制制度的建立和执行情况，财政（财务）收支及预算执行的真实、合法和效益情况；

②资产管理和使用情况，任期内主要经营考核指标和效绩评价指标完成情况；

③重要投资项目的建设和管理情况，制定和执行重大经济决策情况；

④被审计领导干部对下属单位财政、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况；

⑤与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；

⑥遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等所进行的反映和评价。

（5）审计中发现的问题及建议

主要陈述经审计确认后的被审计单位会计信息存在的问题、资产质量存在的问题、重大决策存在的问题、遵纪守法和内部控制、管理存在的问题等。要点归纳如下：

①在撰写审计报告前，应对审计过程中形成的事实和审计证据进行全面梳理和分析。

②要紧紧围绕被审计领导干部的经济责任（直接责任、主管责任、领导责任）来表述，对发现的问题不躲避、不含糊，并做到事实清楚、依据充分、责任明确，在进行合理归纳总结后，有重点、分层次、客观公正地揭示存在的问题。

在反映问题的同时，还应该注意分析和揭示被审计单位所存在问题的深层次原因，以便寻找加强管控、堵塞漏洞的措施。

③结合发现的问题，要善于透过现象看本质，提出有针对性、具有应用和参考价值的相关建议，要简洁、准确，尽可能提升建议的影响力，以促进被审计单位提高管理水平。

（6）审计评价

审计评价的质量如何直接关系到对干部的监督和管理，影响到对领导干部使用的导向问题，也关系到经济责任审计作用的最终实现，按照审计评价服务于经济责任审计目的的原则，把握审计评价的要点。以责任、业绩为基础，以法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等为依据，以审计证据和事实为支撑，并结合干部任职实际环境等，进行客观、公正的评价。

（7）其他说明事项

①利用其他部门的审计结果情况。考虑到任期经济审计的效率问题，审计人员在撰写审计报告时往往会利用其他部门的审计结果。如利用纪检监察部门、社会中介组织、主管部门、内审等对被审计单位的审计结果，对此审计报告也应加以说明；

②对未涉及的事项及对其他有需要说明的重大事项，应予以适当说明。

（8）签章及报告日期

签署审计机构单位全称，并加盖其公章，以便明确出具经济责任审计报告的责任单位。

报告日期是确定经济责任审计结论并经审机机构负责人签署意见的日期，明确报告的时效，它只对报告日期以前的审计（评价）结果发表意见。

3．报告附件

经济责任审计报告附件是对报告正文内容相关事项的补充说明，主要包括：

（1）经审计确认的任职期间的财务报表；

（2）审计调整分录汇总表；

（3）任职期间各年度责任考核表；

（4）被审计单位和领导干部的反馈意见；

（5）其他有利于报告阅读和理解的相关资料。

二、征求被审计单位意见

审计组的审计报告按照规定的程序审批后，应当以审计机关的名义书面征求被审计单位意见。被审计单位应当自接到审计报告之日起10日内提出书面意见，若10日内未提出书面意见的，视同无异议。审计组应当针对被审计单位提出的书面意见，进一步核实情况，对审计组的审计报告作必要修改，连同被审计单位的书面意见一并报送审计机关。

三、审计报告的审定与签发

审计报告是一项审计工作的最终成果，它也是审计评价意见的载体。审计报告是要对被审计领导者及其单位的有关情况进行较为完整详细的说明，要对审计人员的责任、被审计人及其单位的责任等进行明确的说明，还有对审计问题的评价意见。通过审计报告，它实现了审计的评价和鉴证的功能。

审计项目组所在业务部门对审计报告等业务文书、相关审计证据材料进行复核；审计机关审理机构对审计组所在业务部门复核修改后的审计报告、审计决定书等审计项目材料进行审理；审计报告经审计机关审定后，由审计机关负责人签发。

四、出具审计结果报告等法律文书

由于经济责任审计结果要作为干部考核、任免和奖惩的重要依据，因此相关准则和制度规定，经济责任审计还要出具审计结果报告，它是经济责任审计的特殊要求。该报告的编制基础、提交的部门与目的以及内容是与审计报告有所不同的。

换言之，审计结果报告是审计部门在经济责任审计报告的基础上，精简提炼形成，它是向干部管理监督部门提交的、用以反映审计结果的报告。审计结果报告是要重点反映被审计领导干部履行经济责任的主要情况、审计发现的主要问题和责任认定、审计处理方式和建议。

审计机构要在编制出审计报告的基础上，根据经济责任审计的结果，制作经济责任审计结果报告。并向委托审计的组织部门提交，向领导小组（联席会议）有关成员单位抄送，如抄送组织、纪检监察、人事等有关部门。经济责任审计结果报告也可以抄送给被审计的领导干部本人。

此外，如果被审计领导干部所在单位存在违反财经法纪的行为，则依法进行处理、处罚，并出具审计决定书。

第八节 “‘三重一大’事项”经济责任审计

“‘三重一大’事项”制度是我国正在实施的一项领导干部监督管理的重要措施。它也是行政事业单位领导者经济责任审计中的一项重要内容。

要研究“‘三重一大’事项”审计，首先就要了解“‘三重一大’事项”制度的产生，就要知道“‘三重一大’事项”的具体内容；其次，就要熟悉和掌握“‘三重一大’事项”审计监督的内容与方法。

一、“‘三重一大’事项”制度

（一）“‘三重一大’事项”制度简介

它是指“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定”的制度。

“三重一大”制度是我国针对权力在运行过程中出现的问题，在找准权力的制衡点并保证权力有效运行的基础上制定的，是一项规范决策的制度。

检查各级政府、各部门单位“三重一大”制度的执行落实情况，已成为各级政府党政干部、行政事业单位和国有企业以及国有控股企业负责人经济责任审计的一项重要内容。

（二）“‘三重一大’事项”制度主要精神和内容

2010年两办印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》。其主要精神和内容是：

1．明确了进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的指导思想。

2．提出“三重一大”事项坚持集体决策原则。

3．规定了“三重一大”事项的主要范围，分别对重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项和大额度资金运作事项进行了解释并列举了具体内容。

4．规定了“三重一大”事项决策的基本程序。

5．将执行“三重一大”决策制度的情况作为干部监督检查重点内容、“三重一大”决策制度的执行情况作为各级党组织监督的重要内容、“三重一大”决策制度的执行情况作为考察考核和任免以及经济责任履行情况审计评价的重要依据。

6．违反《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》的处理措施等。

此后，全国各地区、各级政府以及行政事业单位也开始进行执行和实施“三重一大”事项制度。尤其作为领导干部廉政建设、监督考核的重要内容。

二、“‘三重一大’事项”的主要内容

“三重一大”即：重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用。

其具体内容包括：

（一）重大决策事项

1．本部门、本单位的发展方向、经营方针，中长期发展规划等重大战略性管理事项。

2．资产损失核销、重大资产处置、国有产权变动、利润分配和弥补亏损、增加和减少注册资本、缴纳国家税费和国有资本收益等重大资产（产权）管理事项。

3．企业年度生产经营计划、企业年度工作报告，财务预算、决算，从事高风险经营，以及内部机构设置、职能调整等重大生产经营管理事项。

4．企业改制重组、兼并、破产、合并、分立、解散或者变更公司，国（境）外注册公司、投资参股、重大收购或购买上市公司股票，国有产权转让等重大资本运营管理事项。

5．本部门、本单位的薪酬分配，以及涉及职工重大切身利益等重大利益调配事项。

6．需要提交股东会、董事会审议决定的事项。

（二）重要干部任免事项

1．本部门、本单位后备干部推荐。

2．本部门或本单位中层以上干部、重大项目负责人和重要管理岗位人员，以及所属部门、单位领导的选聘、任免。

3．向控股、参股企业委派或更换股东代表（包括委派高级经营管理人员），推荐董事会、监事会成员。

4．后备干部的管理。

5．涉及中层以上干部以及所属单位领导成员的重要奖惩。

6．其他干部管理的重要事项。

（三）重要项目主要事项

1．年度投资计划和融资、担保项目。

2．部门单位中的建设项目、重大采购项目。

3．计划外追加投资项目。

4．应当向国资委报告的重大投资管理事项。

5．重大、关键性的设备引进和重要物资设备购置等重大招投标管理项目。

6．重大工程承发包项目，以及其他重大项目的安排。

（四）大额度资金的使用事项

1．年度计划的大额度资金使用。

2．较大额度预算外资金使用。

3．较大额度的非生产性资金使用，以及重大捐赠、赞助。

4．其他大额度资金使用。

三、“‘三重一大’事项”审计监督的内容与方法

（一）对重大决策的审计监督内容与方法

1．检查评价决策是否符合法律法规、政策规定和上级指示精神。其中决策的权限是否符合规定，决策的议题是否经过调研讨论、听取各有关方面意见。

2．检查评价会议决策是否坚持民主集中制原则，讨论时参会人员是否充分发表意见，主要负责人或会议主持人是否末位发言，是否按照少数服从多数的原则作出决定、决议并形成会议记录。

3．检查决策实施是否按规定在一定范围内及时公开、公示，是否有擅自改变集体决策或不按集体决策实施的，或执行不力、执行不到位的情形。

（二）对重要干部任免奖惩的审计监督内容与方法

1．检查评价后备干部的推荐是否符合有关文件的规定，检查评价推荐人选遵守党纪政纪情况。此项检查应由有关领导小组负责提供书面监督材料；

2．检查评价干部选拔任用的民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、任职等程序是否符合有关规定的要求，检查评价拟任人选遵守党纪政纪情况，此项检查由领导小组负责提供书面监督材料；

3．检查评价干部奖励或处分是否按规定管理权限和程序作出决定或者审批，检查评价推荐重大奖励表彰对象遵守党纪政纪的情况，此项检查由有关领导小组负责提供书面监督材料。

（三）对重大项目安排的审计监督内容与方法

1．检查评价项目安排是否经集体研究决定，有关审批、论证手续是否齐全、程序是否合法，项目实施方案及相关文件的制定是否存在不合理或歧视性条件。

2．检查评价项目采购是否按本部门、本单位项目采购管理规定的采购方式进行。

3．检查评价项目组织实施过程是否按事前确定的方案进行，有无擅自更改或简化程序的现象，是否落实项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制，是否实行审批或核准管理、设计管理、概预算管理、施工质量管理、合同管理。

4．检查评价项目资金是否专款专用，核算管理是否符合有关规定要求，是否按进度拨付资金，有无擅自更改合同条款等情况，检查竣工验收、审计制度的执行。

（四）对大额度资金使用的审计监督内容与方法

1．检查评价大额资金使用是否制定了严格周密的审核制度、程序；检查评价是否遵循逐级审批的原则，是否按规定经过集体研究决定。

2．检查评价大额资金使用是否符合财政批复预算规定的支出范围和专项资金拨款限定的用途；检查评价符合政府采购管理范围的是否按规定纳入政府统一采购，签批程序是否规范；检查评价有无贪污私分、截留克扣、挤占挪用、吃拿卡要等现象。

3．检查评价对大额资金的使用是否按要求进行了审计，是否按审批结论及时进行了整改，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重要事项资金使用情况是否按规定在单位内部公开，接受群众监督。

四、完善“‘三重一大’事项”制度措施

（一）建立“三重一大”事项事前上报制度——以书面形式上报有关部门（纪检、监察、审计）；有关部门可以视情况参加立项活动。

（二）建立“三重一大”事项监督机构——主要领导负责，党委、纪检、监察、审计成员参与。

（三）建立违反“三重一大”事项集体决策制度的责任追究制度。

第九节  行政事业单位经济责任审计定责案例分析

一、行政事业单位经济责任审计责任评价的内容

（一）评价单位内部控制和财务管理

（二）评价审计单位经济工作目标任务完成状况

（三）评价审计单位的财务收支

（四）评价单位资产负债净资产

（五）评价审计单位重大经济决策

（六）评价审计领导干部个人经济行为

二、行政事业单位经济责任审计评价的重点与要点

（一）经济责任审计评价的重点

两办《审计规定》和《实施细则》规定，经济责任审计评价应当重点关注经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性，关注与领导干部履行经济责任有关的管理和决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益，关注任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项，关注领导干部应承担直接责任的问题。

（二）经济责任审计责任评价的要点

1．评价依据是法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等；在法定职责范围内，对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。

2．以责任、业绩为基础，要高度概括、精炼地评价被审计领导干部任职期间的主要业绩，指出问题并确认或解除被审计领导干部的经济责任。

3．根据被审计领导者所任职务和岗位特点，对其责任评价有所区分、有所侧重。如对仅有教学、科研、行政管理职能的行政事业单位被审计领导干部应则重单位执行财经法纪情况、内部控制制度的有效性以及资金使用的效益性等方面的评价。

4．把握好评价的度，只对经济责任进行界定，并非对任期内所有的功过进行评价。

5．审计证据、事实要能够对审计评价形成有效的支撑，审计评价与报告全文应保持基本格调一致。

三、领导者是否应当承担经济责任的界定

（一）领导者经济责任界定的主要依据

行政事业单位经济责任审计中被审计领导干部经济责任界定的依据——《审计规定》及其《实施细则》。

（二）纳入定责范围的标准

根据《实施细则》的规定，领导干部对其职责范围内不履行或者不正确履行经济责任的行为应当承担责任。一般来讲，应纳入定责范围的问题包括以下几种情形：

1．违反有关法律法规、国家有关规定、单位内部管理规定的；

2．造成国家利益损失、公共资金或国有资产（资源）损失浪费、生态环境破坏以及损害公共利益等后果的；

3．所管辖地区、分管部门和单位发生重大违纪违法问题或者造成重大损失浪费等后果的；

4．其他失职、渎职和职责范围内不履行或者不正确履行经济责任的行为。

（三）不纳入定责范围的情况

对于不是领导干部职责范围内的问题、违规情节轻微且没有明显不良后果的问题、下属具体操作中产生的且没有明显不良后果的问题等，一般不纳入定责范围。

三种责任界定主要区别：直接责任与主管责任的主要区别是对造成损失的后果是否起决定性作用。

1．领导者在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成损失的后果起决定性作用的，就是属于直接责任；

2．领导者在其职责范围内，对直接主管的工作不负责任，不履行或不正确履行职责，对造成的损失负主管责任；

3．领导干部对其职责范围内不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的、不属于直接责任和主管责任的责任，即领导责任。

四、领导者经济责任认定的原则与方法

（一）领导者经济责任认定的原则

1．权责一致性原则。评价领导者的责任一定要依据其拥有的权利和承担的义务。

2．客观性原则。评价领导者的责任一定要结合其履职、决策及其执行过程的客观环境之中。

3．实质性原则。评价领导者的责任一定要从实际出发，既要看其职责，又要看其实际作为。

（二）领导者经济责任认定的方法

对被审计领导干部经济责任的认定要从以下几个方面进行：

1．要对照审计当中查出的问题，查阅能进一步认定责任的相关会议纪要、记录、批示、文件、合同和协议等方面证据。

2．对没有书面论据和书面证明难以认定责任的，则向被审计领导干部本人及其他当事人进行调查取证，做好调查笔录，作为认定责任的依据。

3．在认定责任时，还要应当充分考虑问题产生的历史背景、客观环境及领导干部所起的作用，做到实事求是，客观公正。

五、行政单位经济责任审计定责案例分析

（一）案例背景

某市审计局接受委托，对某局李局长自2009年3月至2014年3月的任期经济责任进行审计。在局领导分工中，李局长主管人事部门和财务部门工作，赵副局长主管业务项目审批办、培训中心等部门工作。在审计中，审计人员发现该局存在以下问题：

1．该局管理制度规定

（1）局大型采购支出和修缮支出、建设支出等资本性支出实行预算管理，每年初要制定全年预算支出的财务计划。

（2）无预算的5万元以上采购支出、修缮支出以及建设支出等要有局长办公会集体讨论表决通过。

（3）符合招标条件的要通过招标方式予以实施。

但2013年该局进行的培训中心实验室改建项目，虽有局长办公会集体讨论，但多数局长不同意进行这一改建项目，因此该项目未经讨论通过。年末，李局长以年末财政拨款结余较大为由，独自决定支出120万元启动该项目。2014年又追加工程支出230万元。对此，局内反映较大；经审计认定，该项目以高价材料、虚报明细项目等方式，多支出90多万元，给国家造成严重经济损失。

2．2014年2月该局一项修缮业务，符合公开招标条件，但该局长施压局招标办，强令采取邀标方式将此项目交给了一个不够资质条件的建设公司。施工时该公司又将此项目出进行了转包。该项目共计支出115万元。事后使用部门对修缮工程质量极为不满。

3．2009-2011年，违规发放奖金、补贴430万元，主要发放名目有先进单位奖金、工作考核奖、竞赛奖等。

4．该局项目审批部门违规批减免3个项目的建设费，合计610万元，且对社会造成不良影响。

（二）案例分析

试根据上述案例资料，进行下列问题的思考：

1．在此次领导干部经济责任审计中，可能涉及哪些评价依据？

2．在此次领导干部经济责任审计中，可能涉及哪些审计证据，收集这些证据需要哪些方法？

3．在该单位出现的上述问题中，任职局长负有何种责任？

（三）案例讨论

1．评价依据

（1）《审计规定》《实施细则》；

（2）有关发展规划、年度计划和责任制考核目标；

（3）领导干部所在单位的“三定”（职责、机构与人员数）规定和有关领导的职责分工文件，有关会议记录、纪要、决议和决定，有关预算、决算和合同，有关内部管理制度和绩效目标；

（4）其他相关的国家制度规定。

2．可能涉及的审计证据及其取证方法

可能涉及的审计证据包括：有关支出的财务账目、凭证；局办公会项目审批会议纪要、决议等；项目招标、发标手续和文件；修缮工程验收报告；业务部门项目审批档案等等。

取证的方法包括：审阅法（对凭证、账簿及会计报表的审阅，对领导职责分工文件、会议记录、批示、纪要、函件、通知等相关资料的查阅），账户分析法和核对法（对会计账簿审查），谈话等。

3．责任认定

问题一：李局长负有直接责任。因为一是他在培训中心实验室改建项目中起到了“决定性作用”，二是给国家造成了较大经济损失。换言之，该问题符合《实施细则》第25条“被审计领导干部对审计发现的问题应当承担直接责任”中的第一款“本人或者与他人共同违反有关法律法规、国家有关规定、单位内部管理规定”，第四款“主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究，在多数人不同意的情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的”规定。

问题二：李局长负有直接责任。因为该问题符合《实施细则》第25条“被审计领导干部对审计发现的问题应当承担直接责任”中的第二款“授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的；第三款“未经民主决策、相关会议讨论或者文件传签等规定的程序，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的”。

问题三：违规发放奖金、补贴的，财务部门负责人负有直接责任，李局长负有主管责任。该问题符合《实施细则》第26条“被审计领导干部对审计发现的问题应当承担主管责任”的第一款“领导干部对其直接分管或者主管的工作，不履行或者不正确履行经济责任的”规定；

问题四：审批部门违规批减免3个项目的建设费。其中，赵副局长负有主管责任，李局长负有领导责任。该问题符合《实施细则》第27条“领导责任是指除直接责任和主管责任外，被审计领导干部对其职责范围内不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任”的规定。

结束语

《行政事业单位经济责任审计》的课程学习完了。本课程主要讲授了经济责任审计概述，经济责任审计的三要素与审计方法，经济责任审计中的内部控制评审，行政事业单位经济责任审计中的准备、实施与报告过程，以及“三重一大”事项的经济责任审计等内容。这门课程同时涉及到审计学原理、财务收支审计以及经济责任审计的各项具体准则。

因此，在课下复习和进一步理解《行政事业单位经济责任审计》中，一定要结合审计学原理、财务收支审计和有关审计准则来进行学习。