“小金库”监管常态化

主讲老师  张孝贤

第一节  “小金库”的概念及认定

一、“小金库”的起因探析

1．“小金库”问题是长期困扰我国政治经济生活的一个“顽疾”，由来已久。

2．产生“小金库”的深层次原因

经济体制改革不彻底：产生了众多的寄生于公有制母体的、具有单独利益诉求的“独立经济人”政治体制改革滞后于经济体制改革：政治体制改革的滞后表现在分配领域就是公权私用，权力寻租。

3．“小金库”不是一个专业术语和法律术语。

1986年税收物价大检查时开始俗称“小金库”。1989年11月7日，在国务院发出的《关于清理“小金库”的通知》，“小金库”的称谓由此确定。1995年5月4日，国务院下发《国务院办公厅关于转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》，对“小金库”的概念进行了进一步的确认。

二、“小金库”的概念及变化

（一）“小金库”的概念

违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

（二）“小金库”概念的主要变化

1995年《国务院办公厅关于转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》：

凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。

概念的变化：

1．不突出设立“小金库”的手段和方法

2．不区分单位财务会计部门账内或预算管理，强调符合规定的单位账簿

3．“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金及其形成的资产

三、“小金库”的认定

（一）关于“符合规定的单位账簿”的政策规定

（二）关于“符合规定的单位账簿”政策规定的现实理解 

各单位可以按照具体的业务要求设置各种辅助账、明细账、日记账等账簿，甚至可以分账簿登记核算各项经济业务，但其总分类账簿应该是唯一的，而且必须全部汇总登记单位的全部经济业务内容，并保证其真实、完整。

各单位对外提供的决算报表或者财务会计报告必须根据单位唯一的、汇总登记单位全部经济业务的总分类账簿分析填列。

（三）“小金库”认定的具体标准

1．记账主体是否符合规定（主体正确）

是否列入正确的核算单位，各单位分别核算自身的业务事项

2．账簿形式是否符合规定（账簿合法）

是否列入符合规定的会计账簿，由各单位财务部门设立的会计账簿

3．核算内容是否符合规定（内容真实）

是否真实、完整地列入账簿，如实核算反映各项业务

四、“小金库”认定的几种特殊情况

1．往来科目中列收列支

2．专户储存、专账核算专项资金不进行总账汇总登记，也不在单位对外提供的财务决算报表或财务会计报告中列示反映

3．非独立会计核算主体设置会计账簿核算经济业务

4．未按规定进行资产验收或决算，未进行固定资产账簿登记

五、“小金库”的特征

1．资金来源具有公有性、多样性、违规性

2．资金去向具有违法性、私人性、集团福利性

3．行为主体具有公职性

4．存放形式具有隐蔽性与多样性

六、“小金库”问题认定的法律法规依据

(一)总体的规定依据：《中华人民共和国会计法》、 《会计基础工作规范》、 《储蓄管理条例》

（二）按单位性质、行业类别分：

1．行政单位：《行政单位会计制度》

2．事业单位：《事业单位会计制度》

（三）社会团体等民间非营利组织：

《民间非营利组织会计制度》

1．一般的企业：《中华人民共和国公司法》、 《企业财务通则》、 《企业会计准则》

2．国有企业：《中华人民共和国企业国有资产法》

3．金融机构：《中华人民共和国商业银行法》、 《中华人民共和国证券法》、 《中华人民共和国保险法》、 《金融企业财务规则》、 《禁止金融机构设置“小金库”的财务管理规定》、 《中华人民共和国证券投资基金法》

第二节  “小金库”的现状形态

一、“小金库”的主要资金来源

二、常见“小金库”的形成方式

1．截留式“小金库”

2．虚列式“小金库”

3．抵消式“小金库”

4．转出或转回式“小金库”

三、“小金库”的存放形态

1．现金形态

2．银行存款形态

3．有价证券形态

4．固定资产形态

5．股权和债权形态

四、“小金库”的使用方向

1．弥补经费

2．购建资产

3．发放奖金、津补贴、福利等

4．接待宴请、公款旅游

5．礼品礼金支出

6．私分

五、“小金库”的发展态势

1．从个人犯罪走向集体腐败，检举和治理难度加大。

2．易发区有所延伸，监管范围和重点要相应调整。

3．资金来源更加繁杂，方式更加隐蔽。

4．“小金库”性质认定出现一些模糊地带。

第三节  “小金库”的处理处罚

一、“小金库”的处理处罚依据

《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国商业银行法》、《金融违法行为处罚办法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《证券投资基金法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《期货交易管理条例》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《禁止金融机构设置“小金库”的财务管理规定》。

二、设立和使用“小金库”行为的具体处理处罚方式

《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为的处理措施基本可分为7种：

《财政违法行为处罚处分条例》中，行政处罚种类主要包括5种：

行政处罚需要特别说明的三点

党纪政纪处分

组织处理

移送司法机关

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）2001年施行

第三条 行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须移送。

第十一条 行政执法机关对应当移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。行政执法机关移送涉嫌犯罪案件前已经做出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。

三、设立“小金库”行为的专门惩处规定

《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发[2009]20号）

《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》（监察部部长令19号） 

四、设立“小金库”行为的处理处罚原则

1．依法依纪，宽严相济原则；

2．原则性与灵活性相结合原则；

3．处理事与处理人相结合原则。

第四节  深入推进“小金库”常态化监管

一、强化防治“小金库”立法   

（一）防治“小金库”工作立法现状及存在的问题

1．防治“小金库”的法律法规总体位阶偏低；

2．防治“小金库”的法律法规过于分散；

3．对“小金库”违法行为处理偏轻偏软。

（二）建立健全防治“小金库”综合法律法规体系

1．对现有的防治“小金库”法律法规进行汇编；

2．将“小金库”概念正式引入我国法律法规；

3．在立法上加大对“小金库”违法行为惩戒力度。

二、深入推进体制机制改革

（一）着力推进三项改革

1．要着力推进事业单位体制改革；

2．要着力推行行政事业单位津补贴规范工作；

3．要着力推进部门预算制度改革。

（二）严格落实执行三项制度

1．要严格禁止党政机关办企业制度；

2．严格党政机关利用职权无偿占用企业钱物政策制度；

3．严格落实“收支两条线”制度。

（三）健全完善相关制度

1．社会募捐款管理使用制度；

2．健全党费财务核算制度规定；

3．健全党政机关和事业单位无偿占用其他单位钱物的行为惩处措施。

三、加大“小金库”监管力度

1．加强防治“小金库”思想政治教育，完善惩治和预防腐败体系；

2．加强政府监督检查，严肃查处“小金库”问题；

3．充分利用人民群众，建立和完善举报制度；

4．形成日常联合查处机制，综合监管“小金库”行为。

四、加强单位内部控制

1．加强会计从业人员职业道德修养和专业知识修养；

2．建立健全内部审计检查制度；

3．强化不相容职位分离制度；

4．做好重点业务环节的控制制约。