政府采购与国库集中支付制度详解

主讲老师  张琦

一、政府采购制度

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法的总称。

我国的政府采购制度由《中华人民共和国政府采购法》以及一系列的部门规章、地方性法规和政府规章组成。

（一）政府采购的资金范围

政府采购资金是指财政性资金。

这里的财政性资金包括财政预算资金以及与财政资金相配套的单位自筹资金。

（二）政府采购的对象

政府采购的对象包括货物、工程和服务。

（1）货物指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。

（2）工程指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

（3）服务指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

政府采购流程如图所示：

政府采购流程图

（三）政府采购的执行模式

政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。

1．集中采购

采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。

（1）集中采购目录由省级以上人民政府确定并公布。

（2）属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布。

（3）属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省级人民政府或者其授权的机构确定并公布。

（4）采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构（即采购代理机构）代理采购。

2．分散采购

采购人采购集中采购目录之外且达到限额标准以上的采购项目，应当实行分散采购。

（1）政府采购限额标准由省级以上人民政府确定并公布。

（2）属于中央预算的政府采购项目，其政府采购限额标准由国务院确定并公布。

（3）属于地方预算的政府采购项目，其政府采购限额标准由省级人民政府或者其授权的机构确定并公布。

（4）采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

（四）政府采购的基本政策要求

1．除需要采购的货物、工程或服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取、为在中国境外使用而进行采购、法律法规另有规定的情况外，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。

2．政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。

3．政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。

（1）供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。

（2）这里的相关人员，包括招标采购中评标委员会的组成人员，竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员，询价采购中询价小组的组成人员等。

4．采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。

采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。

（五）政府采购的方式

政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。其中，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

1．公开招标

公开招标是指采购人或其委托的政府采购代理机构以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标竞争，从中择优选择中标供应商的采购方式。

采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

2．邀请招标

邀请招标是指采购人或其委托的政府采购代理机构以投标邀请书的方式邀请三家或三家以上特定的供应商参与投标的采购方式。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用邀请招标方式采购：

（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的。

（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

3．竞争性谈判

竞争性谈判是指采购人或其委托的政府采购代理机构通过与多家供应商就采购事宜进行谈判，经分析比较后从中确定中标供应商的采购方式。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用竞争性谈判方式采购：

（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的。

（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的。

（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。

（4）不能事先计算出价格总额的。

4．单一来源

单一来源是指采购人采购不具备竞争条件的物品，只能从唯一的供应商取得采购货物或服务的情况下，直接向该供应商协商采购的采购方式。 

符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用单一来源方式采购：

（1）只能从唯一供应商处采购的。

（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的。

（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

5．询价

询价是指采购人向三家以上潜在的供应商发出询价单，对各供应商一次性报出的价格进行分析比较，按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定中标供应商的采购方式。

采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以采用询价方式采购。

（六）政府采购程序

政府采购程序主要包括三个步骤：编制和批准政府采购预算；公告政府采购信息；选择采购方式及适用的程序。

二、国库集中支付制度

国库集中收付，是指以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度。

实行国库集中收付制度，改革以往财政性资金主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行缴库和拨付的方式，有利于提高财政性资金的拨付效率和规范化运作程度，有利于收入缴库和支出拨付过程的有效监管，有利于预算单位用款及时和便利，增强了财政资金收付过程的透明度，解决了财政性资金截留、挤占、挪用等问题。

（一）国库单一账户体系

1．国库单一账户体系的构成

国库单一账户体系，是指以财政国库存款账户为核心的各类财政性资金账户的集合，所有财政性资金的收入、支付、存储及资金清算活动均在该账户体系运行。

国库单一账户体系由下列银行账户构成：

（1）财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户（简称国库单一账户）。

（2）财政部门按资金使用性质在商业银行开设的零余额账户（简称财政部门零余额账户）。

（3）财政部门在商业银行为预算单位开设的零余额账户（简称预算单位零余额账户）。

（4）财政部门在商业银行开设的财政专户。

（5）经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门批准开设的特殊专户（简称特设专户）。

财政部门是持有和管理国库单一账户体系的职能部门，任何单位不得擅自设立、变更或撤销国库单一账户体系中的各类银行账户。

中国人民银行按照有关规定，对国库单一账户和代理银行进行管理和监督。

这里所指的代理银行，是指由财政部门确定的、具体办理财政性资金支付业务的商业银行。

2．预算单位相关国库集中收付账户的设立

（1）预算单位使用财政性资金，应当按照规定的程序和要求，向财政部门提出设立零余额账户、特设专户等银行账户的申请。

（2）财政部门审核同意后，书面通知代理银行，为预算单位开设预算单位零余额账户。

（3）但需要开设特设专户的预算单位，需经财政部门审核并报国务院、省级人民政府批准或经国务院、省级人民政府授权财政部门批准后，由财政部门在代理银行为预算单位开设。

（4）一个基层预算单位开设一个预算单位零余额账户。

3．国库单一账户体系中各类账户的功能

（1）国库单一账户

国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。国库单一账户在财政总预算会计中使用，行政单位和事业单位会计不涉及该账户。

（2）财政部门零余额账户

财政部门零余额账户用于财政直接支付以及与国库单一账户支出清算。

财政部门零余额账户在国库会计中使用。

（3）预算单位零余额账户

预算单位零余额账户用于财政授权支付和清算。预算单位零余额账户可以办理转账、提取现金等结算业务。可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费、住房公积金及提租补贴，以及经财政部门批准的特殊款项，不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。预算单位零余额账户在行政单位和事业单位会计中使用。

（4）财政专户

财政专户用于记录、核算和反映纳入财政专户管理的资金。财政专户在财政部门设立和使用。

（5）特设专户

特设专户用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。预算单位不得将特设专户资金与本单位其他银行账户资金相互划转。特设专户在按规定申请设置了特设专户的预算单位使用。

（二）财政收入收缴方式和程序

1．收缴方式

财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴两种方式。

（1）直接缴库是指由缴款单位或缴款人按照有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或财政专户。

（2）集中汇缴是指由征收机关（有关法定单位）按有关法律规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或财政专户。

2．收缴程序

（1）直接缴库程序

直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。

直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或财政专户。

（2）集中汇缴程序

小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或财政专户。

（三）财政支出支付方式和程序

1．支出类型

财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要，具体分为：

（1）工资支出，即预算单位的工资性支出。

（2）购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出。

（3）零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或虽列入《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出。

（4）转移支出，即拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、中央对地方的一般性转移支付等。

2．支付方式

财政性资金的支付方式实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。

财政直接支付是指由财政部门向中国人民银行和代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人（即商品或劳务的供应商等，下同）或用款单位（即具体申请和使用财政性资金的预算单位，下同）账户。

实行财政直接支付的支出包括：

（1）工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付，拨付企业大型工程项目或大型设备采购的资金等，直接支付到收款人。

（2）转移支出（中央对地方专项转移支出除外），包括中央对地方的一般性转移支付中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助等支出，对企业的补贴和未指名购买内容的某些专项支出等，支付到用款单位（包括下级财政部门和预算单位，下同）。

财政授权支付是指预算单位按照财政部门的授权，自行向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，在财政部门批准的预算单位的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。

3．支付程序

（1）财政直接支付程序

预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。

（2）财政授权支付程序

预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。

财政直接支付流程如图所示：

财政直接支付流程图

财政授权支付流程如图所示：

财政授权支付流程图

三、政府采购的核算程序

1．财政全额直接拨付方式政府采购的核算

（1）事业单位在采购活动开始前，按规定将本单位自筹资金和预算外资金划拨到政府采购资金专户时：

借：其他应收款——政府采购款

贷：银行存款

事业单位根据采购合同约定需要付款时，应向同级财政部门提交预算拨款申请书和有关采购文件。

（2）收到财政部门开具的拨款通知书及有关凭证，按实际支出：

借：材料或支出等

贷：财政补助收入（由预算资金负担的部分）

其他应收款——政府采购款（由单位自筹资金和预算外资金负担的部分）

借：固定资产

贷：固定基金

（3）采购活动结束后收到财政划回的节约资金时：

借：银行存款

      贷：其他应收款——政府采购款

2．财政差额直接拨付方式政府采购的核算

（1）事业单位按购入材料或设备时：

借：材料或支出等

贷：银行存款（按采购合同规定由本单位支付的部分）

    应付账款（按采购合同规定由财政预算资金支付的部分）

借：固定资产

贷：固定基金

（2）收到财政部门开具的拨款通知书时：

借：应付账款

贷：财政补助收入

四、国库集中支付的核算程序

（一）财政直接支付核算程序

行政事业单位实行财政直接支付的财政性资金包括工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出。财政直接支付的申请由一级预算单位汇总，填写“财政直接支付汇总申请书”，报财政部门国库支付执行机构。

步骤1：预算单位由一级单位统一向财政部门国库支付机构申请用款，填制“财政直接支付汇总申请书”；

步骤2：财政部门审核无误后，开具“财政直接支付凭证”，经财政部门国库管理机构盖章后，送人民银行和代理银行；

步骤3：代理银行根据“财政直接支付凭证”及时将资金直接支付给收款人或用款单位；

步骤4：代理银行办理支付后，开具“财政直接支付入账通知书”发一级预算单位与基层预算单位，预算单位据此做账。

1．支付工资等开支：

借：经费支出（行政单位）

事业支出（事业单位）

贷：拨入经费（行政单位）

财政补助收入（事业单位）

2．取得材料：

借：库存材料（行政单位）

材料（事业单位）

贷：拨入经费（行政单位）

财政补助收入（事业单位）

3．取得固定资产：

借：经费支出（行政单位）

事业支出（事业单位）

贷：拨入经费（行政单位）

财政补助收入（事业单位）

同时：

借：固定资产

贷：固定基金

（二）财政授权支付核算程序

财政授权支付程序适用于未纳入工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出管理的购买支出和零星支出，包括单件物品或单项服务购买额不足10万元人民币的购买支出；年度财政投资不足50万元人民币的工程采购支出；特别紧急的支出和经财政部门批准的其他支出。

步骤1：预算单位按照批复的部门预算与资金使用计划，申请授权支付的月度用款限度；

步骤2：财政部门根据申请，以“财政授权支付额度通知单”的形式分别通知中国人民银行和代理银行；

步骤3：代理银行收到“财政授权支付额度通知单”时，向预算单位发出“财政授权支付额度到账通知书”；

步骤4：预算单位收到“财政授权支付额度到账通知书”时，进行账务处理：

借：零余额账户用款额度

贷：财政补助收入

步骤5：预算单位使用授权额度时，填制“财政授权支付凭证”，并进行相关会计处理：

借：经费支出（行政单位）

事业支出（事业单位）

贷：零余额账户用款额度

（三）年终预算结余资金的核算

1．财政直接支付年终结余资金的账务处理

预算单位根据本年度财政直接支付预算指标数与当年财政直接支付实际支出数的差额，进行相应账务处理：

借：财政应返还额度——财政直接支付

贷：财政补助收入

下年度恢复财政直接支付额度后，在预算单位实际使用预算结余资金时：

借：事业支出等科目

贷：财政应返还额度——财政直接支付

2．财政授权支付年终结余资金的账务处理

如果单位本年度财政授权支付预算指标数大于零余额账户用款额度下达数，根据两者的差额：

借：财政应返还额度——财政授权支付

贷：财政补助收入

预算单位注销额度时：

借：财政应返还额度——财政授权支付

贷：零余额账户用款额度

下年初恢复额度时：

借：零余额账户用款额度

贷：财政应返还额度——财政授权支付

如果下半年收到财政部门批复的上年度未下达零余额账户用款额度：

借：零余额账户用款额度

贷：财政应返还额度——财政授权支付

五、综合举例

甲事业单位（以下简称甲单位）为财政全额拨款的预算单位，实行国库集中支付制度。经财政部门批准，该单位的工资支出和设备购置实行财政直接支付，日常办公零星支出与材料（30万元以下）实行财政授权支付。

2007年，甲单位经财政部门批准的年度总预算为3000万元。1至11月，甲单位已累计发生预算支出2600万元，其中2000万元为财政直接支付，另600万元由财政授权支付。12月份甲单位经财政部门核定的用款计划数为400万元，其中，财政直接支付的用款计划数为280万元，财政授权支付的用款计划数为120万元。

甲单位2007年12月发生的全部业务以及会计人员张某的相关会计处理如下：

（1）12月初，甲单位收到代理银行转来的“财政授权支付额度到账通知书”，通知书中注明的本月授权额度为120万元。张某确认了财政补助收入120万元，并增加零余额账户用款额度120万元。

（2）甲单位为购买大型科研设备，与A企业签订了购货合同，合同金额100万元，但尚未向财政部门提交《财政直接支付申请书》。张某同时确认了事业支出与财政补助收入各100万元。

（3）甲单位采购科研材料一批，与B企业签订了采购合同，合同总金额为100万元。合同规定先向B企业预付合同总价款的40%，材料运抵后，再支付余款。甲单位随即向财政部门提交了《财政直接支付申请书》，并于当月月底前，收到代理银行开具的《财政直接支付入账通知书》，代理银行已向B企业支付款项40万元。至当月底，B企业仍未发货。张某同时确认了事业支出与财政补助收入各40万元。

（4）甲单位收到代理银行开具的工资发放明细表，注明划转到个人工资账户的金额为60万元。张某同时确认了事业支出与财政补助收入各60万元。

（5）甲单位向C企业采购一批实验用材料，材料已入库，并授权支付该批材料货款25万元。当月甲单位从仓库领用实验用材料10万元。张某确认了事业支出25万元，并减少零余额账户用款额度25万元。

（6）甲单位向D企业购入一台测量仪器，合同金额45万元。当月该仪器已到，甲单位在向财政部门提交了《财政直接支付申请书》后，已收到代理银行开具的《财政直接支付入账通知书》，代理银行已向D企业支付合同款45万元。张某同时确认了固定资产与财政补助收入各45万元。

（7）甲单位采购办公用品一批，与E企业签订了采购合同，合同约定：办公用品总价款为10万元，合同订立后，预付款项40%，办公用品运抵甲单位后，甲单位支付余款。当月底，甲单位已收到所采购的全部办公用品，并已分两次通知代理银行，授权支付给E供货商10万元的办公用品价款。张某同时确认了财政补助收入与事业支出各10万元。

（8）甲单位向财政部门提交了《财政直接支付申请书》，申请支付11月末购置的实验设备款项110万元。该批实验设备已于11月底运抵甲单位。甲单位收到代理银行开具的《财政直接支付入账通知书》，代理银行已向设备供应企业支付合同款110万元。张某同时确认了财政补助收入与事业支出各110万元，并确认固定基金110万元，减少应付账款110万元。

（9）张某通过计算对12月甲单位的预算结余资金进行了处理，分别确认了“财政应返还额度——财政直接支付”15万元，“财政应返还额度——财政授权支付”95万元，财政补助收入15万元，减少零余额账户用款额度95万元。

要求：

假定你是甲单位的财务处长，请分析判断上述事项的会计处理是否正确，如不正确，请说明正确的会计处理。

【答案】

（1）事项1正确。

（2）事项2不正确。甲单位未提出财政直接支付申请，不进行会计处理。

（3）事项3不正确。甲单位应该增加预付账款40万元，同时确认财政补助收入40万元。

（4）事项4正确。

（5）事项5不正确。甲单位应首先确认材料增加25万元，并减少零余额账户用款额度25万元。然后，再确认事业支出10万元，减少材料10万元。

（6）事项6不正确。甲单位应同时确认事业支出与财政补助收入各45万元，并确认固定资产与固定基金各45万元。

（7）事项7不正确。甲单位应减少“零余额账户额度”10万元，并确认事业支出10万元。

（8）事项8正确。

（9）事项9不正确。甲单位应确认 “财政应返还额度——财政直接支付”25万元，同时确认财政补助收入25万元，确认“财政应返还额度——财政授权支付”85万元，同时减少零余额账户用款额度85万元。