政府采购法及其实施条例解读

主讲：王保平

卷首语

《政府采购法》（2003）实施以来，规范政府采购行为、提高采购资金使用效益、促进廉政建设等效应多多；《政府采购法实施条例》（2015）助力完善政府采购制度；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（2017）公布。三层法规合力促进政府采购规范化、法制化，构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购工作机制。

《政府采购法》也纳入修法计划。本讲座将法律、条例等融合起来，以采购法律为准绳、以采购条例为依托、以采购办法为节点，力争绘制政府采购的套路体系，遏制质量不高、效率低下等顽症，提升规范采购之水准。

▪ 目 录

第一章    总体规则

第二章    政府采购当事人

第三章    政府采购方式

第四章    政府采购程序

第五章    政府采购合同

第六章    质疑与投诉

第七章    监督检查

第八章    法律责任

第一章    总体规则

 本章核心点

一、法规目的与适用范围

二、法规遵循的基本原则

一、法规目的与适用范围

１．目的

规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。

２．适用范围

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）适用于在中华人民共和国境内进行的政府采购活动。而政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》，不再适用《政府采购法》。

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

政府采购四线性：标的性质+资金来源+列入目录+量化标准现分析前两个特征，后面适时分析后两个特征。

（1）着眼于采购标的性质

采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。

货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。

工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

（2）着眼于采购资金来源性质

财政性资金是指纳入预算管理的资金。

以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。

国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。

（3）着眼于采购目录

政府集中采购目录和采购限额标准依法规定的权限制定。

（4）着眼于采购金额规定

二、遵循基本原则

2．分类管理原则

政府采购实行集中采购和分散采购相结合。

集中采购：采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为；

分散采购：采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。集中采购范围由省以上政府公布的集中采购目录确定。

集中采购目录：集中采购机构采购项目+部门集中采购项目。

技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目；

采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求，可统一采购的项目，列为部门集中采购项目。

3．匹配产业政策原则

政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。

4．国货优先原则

政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但下列情形之一除外：

（1）需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；

（2）为在中国境外使用而进行采购的；

（3）其他法律、行政法规另有规定的。

前款所称本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行。

5．专项管制原则

（1）信息披露制——应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。

（2）回避申请制——采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。

相关人员:招标采购中评标委员会的组成人员、竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员、询价采购中询价小组的组成人员等。

（3）专项监督制——各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。

6．特定回避原则

政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的，应当回避：

一是，参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；二是，参加采购活动前3年内担任供应商董事、监事；三是，参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或实际控制人；四是，与供应商法定代表人或负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或近姻亲关系；五是，与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。

供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可向采购人或采购代理机构书面提出回避申请，并说明理由。采购人或采购代理机构应及时询问被申请回避人员，有利害关系的被申请回避人员应当回避。

第二章 政府采购当事人

 本章核心点

一、当事人类别与行为规范

二、当事人相关禁止行为

一、当事人类别与行为规范

政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。

1．采购人及其行为规范

采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

纳入集中采购目录属于通用政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目， 经省级以上人民政府批准，可以自行采购。

采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。

1．采购人及其行为规范（继）

采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。

采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。

采购人可根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

采购人可要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。

1．采购人及其行为规范（继）

采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。

采购人不得向供应商索要或接受其赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。

采购人或采购代理机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省以上财政部门指定媒体上发布。已进行资格预审的，评审阶段可不再对供应商资格进行审查。资格预审合格的供应商在评审阶段资格发生变化的，应当通知采购人和采购代理机构。

资格预审公告应包括采购人和采购项目名称、采购需求、对供应商的资格要求及供应商提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于5个工作日。

1．采购人及其行为规范（继）——采购联合体

两个以上的自然人、法人或其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。

以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备《政府采购法》第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。

联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

２．集中采购机构的定位及其活动

集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。

集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人委托办理采购事宜。

集中采购机构应当根据采购人委托制定集中采购项目的实施方案，明确采购规程，组织政府采购活动，不得将集中采购项目转委托。集中采购机构以外的采购代理机构，是从事采购代理业务的社会中介机构。

集中采购机构进行政府采购活动，应符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。

2．采购代理机构的定位及其活动（继）

采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度，具备开展政府采购业务所需的评审条件和设施。

采购代理机构应当提高确定采购需求，编制招标文件、谈判文件、询价通知书，拟订合同文本和优化采购程序的专业化服务水平，根据采购人委托在规定时间内及时组织采购人与中标或成交供应商签订政府采购合同，及时协助采购人对采购项目进行验收。

３．供应商

向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。

（1）供应商的资格条件

供应商参加政府采购活动的条件：

一是，具有独立承担民事责任能力；

二是，具有良好商业信誉和健全的财会制度；

三是，具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；

四是，有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

五是，参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；

六是，法律、行政法规规定的其他条件。

（2）供应商的资料提供

供应商参加政府采购活动应当具备政府采购法上述条件，并提供：

一是，法人或者其他组织营业执照等文件，自然人身份证明；

二是，财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金相关材料；

三是，具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料；

四是，参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；

五是，具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。

采购项目有特殊要求的，供应商还应当提供其符合特殊要求的证明材料或者情况说明。

二、当事人相关禁止行为

四是，以特定行政区域或特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；

五是，对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；

六是，限定或指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；

七是，非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；

八是，其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。

政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。

供应商不得以向采购人、采购代理机构、评标委员会组成人员、竞争性谈判小组组成人员、询价小组组成人员行贿或采取其他不正当手段谋取中标或者成交。

采购代理机构不得以向采购人行贿或采取其他不正当手段谋取非法利益。采购代理机构不得以不正当手段获取政府采购代理业务，不得与采购人、供应商恶意串通操纵政府采购活动。

采购代理机构工作人员不得接受采购人或者供应商组织的宴请、旅游、娱乐，不得收受礼品、现金、有价证券等，不得向采购人或者供应商报销应当由个人承担的费用。

第三章 政府采购方式

 本章核心点

一、常见采购方式  （一）公开招标方式

　　　　　　　　　（二）邀请招标方式

　　　　　　　　　（三）竞争性谈判方式

　　　　　　　　　（四）单一来源采购方式

　　　　　　　　　（五）询价方式

　　　　　　　　　（六）官方认定的其他采购方式

二、招标投标管理

一、常见采购方式—公开招标的管制（公开招标+邀请招标+竞争性谈判+单一来源+询价+其他）

采购人采购货物或服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。

采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。

政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购：

一是，具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；

二是，采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

符合下列情形之一的货物或服务，可依法采用竞争性谈判方式：

一是，招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；

二是，技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

三是，采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；本项规定的情形，应当是采购人不可预见的或者非因采购人拖延导致的；

四是，不能事先计算出价格总额的。本项规定的情形，是指因采购艺术品或者因专利、专有技术或者因服务的时间、数量事先不能确定等导致不能事先计算出价格总额。

竞争性谈判：在经过一轮或者多轮谈判后，供应商在满足所有实质性需求前提下，报出最后报价，谁报的价格最低谁就是成交候选供应商。

竞争性磋商：磋商结束后，也是要求供应商提交最后报价，但这时磋商小组采用的是综合评分法，对满足所有实质性要求提交最后报价的供应商的响应文件和最后报价进行综合评分，谁得分最高谁成交。

相比之下，竞争性磋商对不太明确需求的采购单位，对供应商向磋商小组展示产品质量、服务等都是有优势的。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：

一是，只能从唯一供应商处采购的；本项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。

二是，发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

三是，必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。

必须注意到，采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，符合政府采购法邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价方式规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。

二、招标投标的管理

根据财政部2017年发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》在《政府采购法》《政府采购法实施条例》之下，对政府采购货物和服务招标投标活动（公开招标和邀请招标）进行规范。其中，公开招标是指采购人依法以招标公告的方式邀请非特定的供应商参加投标的采购方式；邀请招标是指采购人依法从符合相应资格条件的供应商中随机抽取3家以上供应商，并以投标邀请书的方式邀请其参加投标的采购方式。

1招标+2投标+3开标、评标+4评标方法+5中标与合同

1．招标

未纳入集中采购目录的政府采购项目，采购人可以自行招标，也可以委托采购代理机构在委托的范围内代理招标。采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。

采购人、采购代理机构一般不得要求投标人提供样品，仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求等特殊情况除外。

2．投标

投标人是指响应招标、参加投标竞争的法人、其他组织或自然人。

采用最低评标价法的采购项目，提供相同品牌产品的不同投标人参加同一合同项下投标的，以其中通过资格审查、符合性审查且报价最低的参加评标；报价相同的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定一个参加评标的投标人，招标文件未规定的采取随机抽取方式确定，其他投标无效。

使用综合评分法的采购项目，提供相同品牌产品且通过资格审查、符合性审查的不同投标人参加同一合同项下投标的，按一家投标人计算，评审后得分最高的同品牌投标人获得中标人推荐资格；评审得分相同的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定一个投标人获得中标人推荐资格，招标文件未规定的采取随机抽取方式确定，其他同品牌投标人不作为中标候选人。

在评标过程中发现投标人有上述情形的，评标委员会应当认定其投标无效，并书面报告本级财政部门。

采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标人的投标保证金，自采购合同签订之日起5个工作日内退还中标人的投标保证金或者转为中标人的履约保证金。

采购人或者采购代理机构逾期退还投标保证金的，除应当退还投标保证金本金外，还应当按中国人民银行同期贷款基准利率上浮20％后的利率支付超期资金占用费，但因投标人自身原因导致无法及时退还的除外。

3．开标、评标

开标应在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间进行。开标地点应为招标文件中预先确定的地点。

采购人或采购代理机构应当对开标、评标现场活动进行全程录音录像。录音录像应当清晰可辨，音像资料作为采购文件一并存档。

开标由采购人或者采购代理机构主持，邀请投标人参加。评标委员会成员不得参加开标活动。

开标时，应由投标人或其推选代表检查投标文件密封情况；经确认无误后，由采购人或采购代理机构工作人员当众拆封，宣布投标人名称、投标价格和招标文件规定的需要宣布的其他内容。投标人不足3家的，不得开标。

评标委员会应按照招标文件中规定的评标方法和标准，对符合性审查合格的投标文件进行商务和技术评估，综合比较与评价。

4．评标方法：最低评标价法VS综合评分法

最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求，且投标报价最低的投标人为中标候选人的评标方法。技术、服务等标准统一的货物服务项目，应当采用最低评标价法。

综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为中标候选人的评标方法。

货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%；服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。

价格分应当采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。其他投标人的价格分统一按照下列公式计算：

投标报价得分=（评标基准价÷投标报价）×100％

4．评标方法：最低评标价法VS综合评分法

采用最低评标价法的，评标结果按投标报价由低到高顺序排列。投标报价相同的并列。投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的投标人为排名第一的中标候选人。

采用综合评分法的，评标结果按评审后得分由高到低顺序排列。得分相同的，按投标报价由低到高顺序排列。得分且投标报价相同的并列。投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为排名第一的中标候选人。

5．中标和合同

采购代理机构应当在评标结束后2个工作日内将评标报告送采购人。

采购人应当自收到评标报告之日起５个工作日内，在评标报告确定的中标候选人名单中按顺序确定中标人。中标候选人并列的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定中标人；招标文件未规定的，采取随机抽取方式确定。

采购人自行组织招标的，应在评标结束后5个工作日内确定中标人。

采购人在收到评标报告5个工作日内未按评标报告推荐的中标候选人顺序确定中标人，又不能说明合法理由的，视同按评标报告推荐的顺序确定排名第一的中标候选人为中标人。

采购人或者采购代理机构应当自中标人确定之日起2个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上公告中标结果，招标文件应当随中标结果同时公告。

中标结果公告内容应当包括采购人及其委托的采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标人名称、地址和中标金额，主要中标标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求，中标公告期限以及评审专家名单。

中标公告期限为1个工作日。

邀请招标采购人采用书面推荐方式产生符合资格条件的潜在投标人的，还应当将所有被推荐供应商名单和推荐理由随中标结果同时公告。

在公告中标结果的同时，采购人或者采购代理机构应当向中标人发出中标通知书；对未通过资格审查的投标人，应当告知其未通过的原因；采用综合评分法评审的，还应当告知未中标人本人的评审得分与排序。

中标通知书发出后，采购人不得违法改变中标结果，中标人无正当理由不得放弃中标。采购人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人投标文件的规定，与中标人签订书面合同。所签订的合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件作实质性修改。

采购人不得向中标人提出任何不合理的要求作为签订合同的条件。

第四章 政府采购程序

 本章核心点

一、各类政府采购方式的程序

二、对供应商履约的验收

三、采购文件的保管

四、招标文件的管理

五、评审专家的管理

一、各类政府采购方式下的程序

1．采购预算资源的匹配

负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。

采购人应根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划，报本级人民政府财政部门备案。

采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。

2．招标的相关事项与程序

邀请招标方式采购的，采购人应从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。

公开招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。下列情形之一的，应予废标：

一是，符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家；

二是，出现影响采购公正的违法、违规行为的；

三是，投标人报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；四是因重大变故，采购任务取消的。

废标后，应将废标理由通知所有投标人。

废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需采取其他方式采购的，应在采购活动开始前获得市、州以上政府采购监督管理部门或政府有关部门批准。

3．竞争性谈判的事项与程序

采用竞争性谈判方式采购的，应当遵循下列程序：

成立谈判小组：采购方和专家3人以上单数，且专家不少于三分之二。

制定谈判文件：谈判程序、谈容、合同草案条款及评定成交标准等。

确定邀请谈判的供应商名单：谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判，并向其提供谈判文件。

谈判：全员集中与单一供应商分别进行谈判。谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术、价格等信息。谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商。

确定成交供应商：谈判结束后，谈判小组应要求谈判供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。

4．单一来源的事项与程序

采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。

5．询价方式的程序

成立询价小组。询价小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。询价小组应当对采购项目的价格构成和评定成交的标准等事项作出规定。

确定被询的供应商名单。询价小组根据采购需求，从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商，并向其发出询价通知书让其报价。

询价。询价小组要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格。

确定成交供应商。采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有被询价的未成交的供应商。

二、对供应商履约的验收

采购人或采购代理机构应组织对供应商履约验收。大型或复杂的政府采购项目，应邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。

三、采购文件的保管

每项采购活动采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。其保存期限为从采购结束之日起至少保存15年。

采购文件包括采购活动记录、预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。

记录至少包括：项目类别、名称；项目预算、资金构成和合同价格；采购方式，非公开招标方式的，应载明原因；邀请和选择供应商的条件及原因；评标标准及确定中标人原因；废标的原因；采用招标以外采购方式的相应记载。

四、招标文件的管理

采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人；不足15日的，采购人或者采购代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。

采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件。

招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等。

招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。

采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标供应商的投标保证金，自政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金。

五、评审专家的管理

1．评标组织工作的谨慎要求

评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。采购文件内容违反国家有关强制性规定的，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。

评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。对评审报告有异议的，应当在评审报告上签署不同意见，并说明理由，否则视为同意评审报告。

2．评标组织工作的独立要求

采购人、采购代理机构不得向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明。

采购代理机构应自评审结束之日起2个工作日内将评审报告送交采购人。采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。

采购人或采购代理机构应自中标、成交商确定之日起2个工作日内，发出中标、成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果，招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。此中标、成交结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。

3．评标组织工作的权益保障

除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。

采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。

政府采购评审专家在评审过程中受到非法干预的，应当及时向财政、监察等部门举报。

第五章 政府采购合同

 本章核心点

一、政府采购合同管理的基本要求

二、政府采购合同的签订与报备

三、政府采购合同的执行

四、政府采购合同的操作要点

一、政府采购合同管理的基本要求

政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。

采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件。

政府采购合同应当采用书面形式。

国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款。

二、政府采购合同的签订与报备

采购人与中标、成交供应商应在中标、成交通知书发出之日起30日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。

中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。

政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。

经采购人同意，中标、成交供应商可依法采取分包方式履行合同。

政府采购合同分包履行的，中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任。

三、政府采购合同的执行

政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。

采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。

政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。

四、政府采购合同的操作要点

采购文件要求中标或成交供应商提交履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具保函等非现金形式提交。保证金金额≤10%。

中标或成交供应商拒绝与采购人签订合同的，采购人可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人排序，确定下一候选人为中标或成交供应商，也可重新开展政府采购活动。

采购人应自合同签订之日起2个工作日内，在省以上财政指定媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

采购人应按照合同规定，及时向中标或成交供应商支付采购资金。

采购项目资金支付程序，按有关财政资金支付管理的规定执行。

第六章 质疑与投诉

 本章核心点

一、一般规定

二、各方回应

一、一般规定

供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。

供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

所谓供应商应知其权益受到损害之日，是指：

（1）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；

（2）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；

（3）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。

二、各方回应

采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。

采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机构应当依照《政府采购法》第五十一条、第五十三条的规定就采购人委托授权范围内的事项作出答复。

质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。

政府采购监督管理部门应在收到投诉后30工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。

政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过三十日。

还要特别强调：

1．询问或者质疑事项可能影响中标、成交结果的，采购人应当暂停签订合同，已经签订合同的，应当中止履行合同。

2．供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。

站在财政部门角度，对待投诉要明确：

一是，财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证；

二是，对财政部门依法进行的调查取证，投诉人和与投诉事项有关的当事人应当如实反映情况，并提供相关材料；

三是，投诉人捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，财政部门应当予以驳回；

四是，财政部门受理投诉后，投诉人书面申请撤回投诉的，财政部门应当终止投诉处理程序；

五是，财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内；

六是，财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。

第七章 监督检查

 本章核心点

一、监管职能与市场活动相隔离

二、集中采购机构内部控制

三、政府财政部门的监督职能

四、审计监察机关的监督职能

一、监管职能与市场活动相隔离

政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查的主要内容是：

（1）有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；

（2）采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；

（3）政府采购人员的职业素质和专业技能。

政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。

二、集中采购机构内部控制

集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。

集中采购机构的采购人员应当具有相关职业素质和专业技能，符合政府采购监督管理部门规定的专业岗位任职要求。

集中采购机构对其工作人员应当加强教育和培训；对采购人员的专业水平、工作实绩和职业道德状况定期进行考核。采购人员经考核不合格的，不得继续任职。

三、政府财政部门的监督职能

除《政府采购法》第六十六条规定的考核事项外，财政部门对集中采购机构的考核事项还包括：

（1）政府采购政策的执行情况；

（2）采购文件编制水平；

（3）采购方式和采购程序的执行情况；

（4）询问、质疑答复情况；

（5）内部监督管理制度建设及执行情况；

（6）省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。

各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台。

各级人民政府财政部门对政府采购活动进行监督检查，有权查阅、复制有关文件、资料，相关单位和人员应当予以配合。

四、审计监察机关的监督职能

审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。

监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。

审计机关、监察机关以及其他有关部门依法对政府采购活动实施监督，发现采购当事人有违法行为的，应当及时通报财政部门。

任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。

第八章 法律责任

 本章核心点

一、采购人违法犯罪的责任追究

二、集中采购机构违法犯罪的责任追究

三、采购人采购代理机构违法犯罪的责任追究

四、供应商违法犯罪的责任追究

五、评审专家违法犯罪的责任追究

六、财政部门违法犯罪的责任追究　　

七、政府采购监督管理违法犯罪的责任追究

一、采购人违法犯罪的责任追究

1．采购人对应集中采购的政府采购项目，不委托实行集中采购的，由政府采监部门责令改正；拒不改正的，停止按预算向其支付资金，由其上       级主管部门或有关机关依法给予其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分。

2．采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：

（1）未按照规定编制政府采购实施计划或者未按照规定将政府采购实施计划报本级人民政府财政部门备案；

（2）将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标；

（3）未按照规定在评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商；

（4）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；

（5）政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的采购金额超过原合同采购金额10%；

（6）擅自变更、中止或者终止政府采购合同；

（7）未按照规定公告政府采购合同；

（8）未按照规定时间将政府采购合同副本报本级人民政府财政部门和有关部门备案。

二、集中采购机构违法犯罪的责任追究

1．集中采购机构有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，有违法所得的，并处没收违法所得，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：

（1）内部监督管理制度不健全，对依法应当分设、分离的岗位、人员未分设、分离；

（2）将集中采购项目委托其他采购代理机构采购；

（3）从事营利活动。

三、采购人采购代理机构违法犯罪责任追究

1．采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可并处罚款，对直接负责主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或有关机关给予处分，并予通报：

一是，应采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；

二是，擅自提高采购标准的；

三是，以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇的；

四是，招标采购过程中与投标人进行协商谈判的；

五是，中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的；

六是，拒绝有关部门依法实施监督检查的。

《政府采购法》第七十一条规定的罚款，数额为10万元以下。

2．采购人、采购代理机构及其工作人员有下列情形之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，处以罚款，有违法所得的，并处没收违法所得，属于国家机关工作人员的，依法给予行政处分：

一是，与供应商或采购代理机构恶意串通的；

二是，在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的；

三是，在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情况的；

四是，开标前泄露标底的。

《政府采购法》第七十二条规定的罚款，数额为5万元以上25万元以下。

有《政府采购法》第七十一条、第七十二条规定的违法行为之一，影响或者可能影响中标、成交结果的，依照下列规定处理：

（1）未确定中标或者成交供应商的，终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动;

（2）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，中标或者成交结果无效，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动;

（3）政府采购合同已签订但尚未履行的，撤销合同，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动;

（4）政府采购合同已经履行，给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。

政府采购当事人有其他违反政府采购法或者本条例规定的行为，经改正后仍然影响或者可能影响中标、成交结果或者依法被认定为中标、成交无效的，依照前款规定处理。

四、供应商违法犯罪的责任追究

1．采购代理机构在代理政府采购业务中有违法行为的，按照有关法律规定处以罚款，可以在一至三年内禁止其代理政府采购业务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：

（1）未依照政府采购法和本条例规定的方式实施采购；

（2）未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息；

（3）未按照规定执行政府采购政策；

（4）违反《政府采购法实施条例》第十五条的规定导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失；

（5）未依法从政府采购评审专家库中抽取评审专家；

（6）非法干预采购评审活动；

（7）采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应；

（8）对供应商的询问、质疑逾期未作处理；

（9）通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果；

（10）未按照规定组织对供应商履约情况进行验收。

2．供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。

3．有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：

（1）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；

（2）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；

（3）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；

（4）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；

（5）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；

（6）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；

（7）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。

4．供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（1）提供虚假材料谋取中标、成交的；

（2）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；

（3）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；

（4）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；

（5）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；

（6）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。

供应商有前款第（1）至（5）项情形之一的，中标、成交无效。

五、评审专家违法犯罪的责任追究

政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的，由财政部门给予警告，并处2 000元以上2万元以下的罚款；影响中标、成交结果的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止其参加政府采购评审活动。

政府采购评审专家与供应商存在利害关系未回避的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止其参加政府采购评审活动。

政府采购评审专家收受采购人、采购代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止其参加政府采购评审活动。

政府采购评审专家有上述违法行为的，其评审意见无效，不得获取评审费；有违法所得的，没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担民事责任。

六、财政部门违法犯罪的责任追究

财政部门在履行政府采购监督管理职责中违反政府采购法和本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。

七、政府采购监督管理违法犯罪的责任追究

政府采购监督管理部门的工作人员在实施监督检查中违反本法规定滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

政府采购监督管理部门对供应商的投诉逾期未作处理的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。

政府采购监督管理部门对集中采购机构业绩的考核，有虚假陈述，隐瞒真实情况的，或者不作定期考核和公布考核结果的，应当及时纠正，由其上级机关或者监察机关对其负责人进行通报，并对直接负责的人员依法给予行政处分。

集中采购机构在政府采购监督管理部门考核中，虚报业绩，隐瞒真实情况的，处以二万元以上二十万元以下的罚款，并予以通报；情节严重的，取消其代理采购的资格。