机关事业单位养老保险制度改革的政策解读及实施情况分析

主讲：尹巧蕊

目  录

主题一：机关事业单位工作人员养老保险制度改革的政策解读

主题二：实施状况分析及完善对策

主题一：机关事业单位工作人员养老保险制度改革的政策解读

一、机关事业单位养老保险制度改革的时代背景

（一）回应养老金“双轨制”引发日渐凸显的社会矛盾

1．何谓养老金“双轨制”？

即指对于不同用工性质的人员在退休养老金方面采取不同的制度方式来加以保障。

从总体上说，养老金“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物。1995年，国家率先对企业养老制度进行社会保障改革，实行企业和个人共同承担为内核的“统账结合”模式。机关和事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。这就形成了在养老制度上，企业和机关事业单位两种截然不同的“双轨”模式。

在“双轨制”中机关事业单位退休人员和企业退休人员养老金的差异表现在：

（1）统筹办法不同，即企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，机关事业单位的则由国家财政统一筹资；

（2）支付渠道不同，即企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由国家财政统一支付；

（3）享受标准不同，即机关事业单位的养老金标准远高于企业退休人员，一般高出3倍左右。

2．“双轨制”引发的社会问题

从机关事业单位内部看：一是机关事业单位的退休费用由财政或单位承担，单位之间负担畸轻畸重，一些地区和单位，特别是一些基层事业单位退休费不堪重负，甚至无法保证及时足额支付。二是机关事业单位工作人员退休费是按“最终工资”的一定比例分档计算的，难以充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献。

从全社会角度看：一是统筹支付模式不同，机关事业单位与企业之间养老保险关系相互转移接续困难，制约人力资源合理流动和有效配置。二是机关事业单位与企业之间养老金待遇确定与调整难以统筹协调，同类人员之间的待遇差距拉大，产生不平衡。

（二）在实践探索中逐步积累改革经验

自上世纪90年代以来，一些地区和行业对改革机关事业单位养老保险制度进行了探索，先后有28个省市开展了局部试点，全国约2 100万人参加。按照国家统一部署，部分科研院所和经营性文化事业单位相继启动“事业转企业”改革。2008年，国务院决定在5个省市先行开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。但由于没有更高层次的整体设计，政策的统一性、规范性不足，因而并未从总体上、根本上改变现行退休制度；但把改革中的主要矛盾梳理得越来越清晰，也取得了一些局部经验，应该说，为全面实施改革奠定了实践基础。

二、以国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称国务院《决定》）为政策蓝本

三、以《决定》促改革的现实必要性

（一）从根本上说双轨制与宪法和有关法律精神不相符。

宪法第四十四条明确规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”

（二）双轨制与全面小康社会的战略目标是相违背的。

全面小康社会是要建设“惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，是要让亿万人民群众普遍受惠，共同富裕，共享改革发展成果。

（三）双轨制不利于社会公平原则和社会稳定。

双轨制破坏了按劳分配的平等权，造成贡献相同而收入悬殊的局面，其实质是按部门分配、按等级分配。

（四）双轨制不利于全社会人才良性流动的优化配置。

具体表现在：一方面造成全社会的人才倾向于退休福利非常好的机关事业单位。另一方面机关事业单位与企业在养老保险机制上处于并行无交叉的轨道，这就导致了机关事业单位的职工要么呆在机关事业单位，要么为了进企业放弃以前的积累从零开始缴纳社会养老保险。

四、机关事业单位养老保险制度的改革思路

党中央、国务院以“一个统一、五个同步”为机关事业单位养老保险制度的改革框架。

“五个同步”突出了改革的系统性和协调性，综合平衡前后左右的各种关系，有助于形成社会共识，保证改革顺利推进。

五、机关事业单位养老保险制度改革的意义

六、机关事业单位养老保险制度改革的政策内容

（一）改革的范围

对象——确定为按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员参加机关事业单位养老保险。

参保模式——从单位保障变为社会保障，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险。

（二）确立缴费的基数和比例，形成单位、个人、政府共担的新机制

1．缴费基数标准：

单位按工资总额的20%+个人按本人缴费工资的8%

注意：“300%封顶、60%托底”的比例原则

当本人缴费工资高于当地职工平均工资3倍的部分不纳入缴费基数，低于平均工资60%的以60%为基数缴费。

2．个人缴费全部计入个人账户，统一计息。

改革前：筹资机制以财政供款为主

改革后：单位和个人缴费、财政承担养老保险基金兜底责任的多渠道筹资

（三）基本养老金待遇计发办法

1．基础养老金，以社会平均工资和本人缴费工资的平均值为基数，每缴费1年计发1个百分点，即缴费年限越长，待遇水平越高。

2．个人账户养老金，累计历年个人缴费的本息，除以规定的计发月数。

根据国务院《决定》的附件“个人账户养老金计发月数表”：

同样年龄退休的，计发月数相同，所以缴费越多，待遇水平越高；

同样个人账户积累的，退休越晚，计发月数越少，即除数越小，因而待遇水平越高。

这由原来按“最终工资”的一定比例分档计发退休费，改为主要按照本人历年缴费多少、缴费期长短来计算养老金标准，工作职务、工资变动可以精细计算到每年、甚至每月，充分体现个人全部职业生涯所作贡献。

（四）改革前后待遇的衔接政策

总的原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。

“老人”是指改革前已退休的人员，他们原待遇维持不变，并参加今后的待遇调整。

“新人”是指改革后新参加工作的人员，他们将来退休时，基本养老金为基础养老金与个人账户养老金两部分之和。

 “中人”是指改革前参加工作、改革后退休的人员，是目前数量最大的群体。

对其实行“逐步过渡”政策：

一是他们在改革前的没有实行个人缴费的工作年限确定为“视同缴费年限”，将来退休时在发给基础养老金和个人账户养老金的同时，再依据视同缴费年限长短等因素发给过渡性养老金。

二是设定一定期限的过渡期，在过渡期内实行养老待遇的新老计发办法对比，以“保低限高”保证原有的待遇水平不降低。

（五）基本养老金待遇的调整

机关事业单位退休人员待遇调整不再与同职级在职职工增长工资直接挂钩，而是与企业退休人员以及城乡老年居民基本养老待遇调整统筹考虑。

这一重大变革，有利于避免相互攀比，逐步建立起兼顾各类人员的养老保障待遇调整机制。

（六）严格基金管理和监督

管理：省级统筹

省级基金调剂制度（过渡性）

由于《决定》明确，建立待遇与缴费挂钩机制，多缴多得、长缴多得，提高单位和职工参保缴费的积极性。所以加强管理成为必要。所以，机关事业单位养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，确保安全。

（七）打通养老保险关系转续壁垒

规定参保人在机关事业单位养老保险制度内同一统筹范围转移，只转养老保险关系，不转统筹基金。

跨统筹范围转移，或者在机关事业单位和企业之间转移养老保险关系的，要在转移个人账户累计储存额的同时转移部分统筹基金。

无论哪种转移方式，工作人员转移前后的缴费年限（含视同缴费年限）连续计算，以维护其合法权益。

（八）建立职业年金

工作人员退休时，依据其职业年金积累情况和相关约定按月领取职业年金待遇。这有利于构建多层次养老保险体系，优化机关事业单位退休人员养老待遇结构。

（九）加强经办服务

机关事业单位养老保险原则上实行属地化管理。

各地社会保险经办机构按照国家统一的业务经办流程和信息系统，开展经办管理服务，普遍发放社会保障卡，退休人员基本养老金由社保机构确保按时足额支付，提供方便快捷的服务，从而更好地保障退休人员的基本生活和合法权益。

主题二：实施状况分析及完善对策

【案例1】以广东省机关事业单位养老保险改革为例

2015年12月，广东省人民政府印发《关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》（粤府〔2015〕129号），通知明确广东省将坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。对比其他省份改革思路，广东省改革的亮点较多、脚步较快，但存在矛盾风险的因素也随改革进程逐步出现。对此，归纳如下：

【分析】养老保险“并轨”改革中所遇到的困境

1．养老改革方案中对参保范围的描述明显没能跟上机关事业单位人事体制机制改革步伐。

2．个人缴费工资基数的统计范围存在模糊性难点。

3．不纳入机关事业单位基本养老保险基金支付的原待遇其他项目标准继续按原渠道发放，所需费用由原渠道解决，这即是机关事业单位退休人员继续享受“体制”内的关怀，明显人为设置了差别待遇，偏离真正的“并轨”初衷。

4．机关事业单位基本养老保险业务实行属地化管理，缺乏合理性、公平性、科学性的实证基础。

【总结】养老保险“并轨”实践不足的原因

1．事业单位分类改革滞后

2．机关事业单位混编混岗

所谓混编混岗，一般是指行政机关违反人事编制管理规定，将机关所属行政编制人员和其下属单位所属事业编制人员或其他非行政人员交叉使用，致使人员身份和岗位职责不相符，从而造成人员、编制和岗位管理混乱的现象。

典型的有：

事业身份人员占行政岗位

非公务员身份人员占行政岗位

编制和身份模糊人员占行政岗位

超编人员占行政岗位

3．“老机保”和“乡改”人员参保的平稳过渡面临考验

一是，在进行机关事业单位养老保险制度改革之前，一些因为某种原因按照机关事业单位工作人员进行养老保险参保的职工，仍旧执行机关事业单位养老保险制度。但2015年推进“新机保”制度后，这些受到“老机保”特殊待遇的职工将正式转为企业职工养老保险，心理上难以承受而暂时不能扭转思想接受，对改革造成阻碍。

二是，基层工作人员特别是事业单位的参保人员具有较为复杂的身份，主要包括事业编制人员、分流人员和“以钱养事人员”，在2015年改革后这些复杂身份的人员中只有具有事业编制的人员才能够执行机关事业单位养老保险制度，其余的身份都要转化为企业养老保险，从而形成改革中的敏感问题，影响制度的平稳变革。

4．改革过程中存在很多历史遗留问题

首先，财政供养和编制之间不匹配的问题。

其次，非在编的在职人员容易出现参保条件限制方面的矛盾。

5．一些事业单位存在支出社保费用资金压力较大的困难

在养老保险制度改革之后，没有财政全额供养的单位将要支出占到职工工资总额28%的资金用于投保和职业年金，这对于自收自支和差额拨款的事业单位而言是不小的资金投入。

【对策建议】

以“明范围、重衔接、保稳定”三位一体原则为统领，以全面覆盖、全面深化、全面推进、全面从严为协调机制，完善改革策略。

1．针对机关事业单位养老保险改革精神，建立有效配套的法律法规做以法治保障

包括：尽快完善机关事业单位养老保险的法律制度，建立起缴费基数、社保转移续接等相关配套法律法规。

2．政策规范统一，防止多样

各地要以养老基金省级统筹为指引，制定和执行统一的机关事业单位基本养老保险制度和政策，统一基本养老保险缴费基数和缴费比例，统一基本养老金计发办法、调整办法和预算。明确各地市的任务分工，统一养老保险经办流程和管理规章制度，为实现省级统筹建立数据标准，为改革工作的启动奠定实践基础。

3．深刻明确改革思路，营造有利于改革的良好环境

首先，要结合人员情况和单位情况营造良好的改革环境。

坚持先易后难、逐步推进的改革思路，确保稳定化和有序性的改革进程。

其次，要加强机关事业单位养老保险制度改革的宣传和培训。

最后，要做好信访维稳工作。

畅通改革信访诉求渠道，相关部门要成立专门的改革信访工作小组，及时有效地化解改革中存在的不稳定因素。

4．加强改革统筹力度，搞好部门联动

首先，要明确改革成员单位的责任，成立改革小组推进养老保险制度改革进程。按照分级负责、谁主管谁负责的原则，对相关改革政策做好解释，并联合多部门解决历史遗留问题，彻底清算旧账。

其次，要推进事业单位分类改革。全面摸排机关事业单位机构编制、单位性质、人员数量结构等情况，进一步明确公益1类、2类单位范围。

最后，要对编制管理进行规范化要求，理清工作人员的身份，对号入座采取相应的养老保险制度。

5．慎重处理非在编人员参保问题

这在很大程度上是因历史原因，所以在改革时绝对不能一刀切，否则将会产生稳定问题。

其中，机关事业单位自行招聘的非在编人员改革后要归入企业养老保险范畴。

另外，通过人才计划、聘用制的非在编人员，在改革后可以通过编制备案，继续给予机关事业单位养老保险待遇。

6．积极稳妥做好“老机保”和“乡改”人员参保工作

首先，改革参与单位要对“老机保”和“乡改”人员的基础数据进行调查摸底。核实每个职工的缴费信息，包括个人账户和缴费数据是否一致，确保参保人员的利益不受损害。

其次，确定参保人员的身份，按照实际的情况来选择相应的参保制度。

（1）参保人员属于机关事业单位养老保险参保范围并且所在单位也符合相同的范围，那么可以在改革后实行机关事业养老保险制度。

（2）参保人员不在此范围内的，则转化成企业养老保险。

（3）在涉及新退休人员的养老保险金改革方面可以适当设置过渡期，如通过加发补贴等方法让“老机保”和乡镇事业单位养老保险待遇水平可以实现向企业养老保险制度的平稳过渡。

结束语

新时代，我国经济发展已进入多元复合转型的重要战略机遇期，国家机构体制机制改革进入深水区。更符合新时代中国特色社会主义理念的机关事业单位养老保险制度改革成效，是深化改革的重要成果展示。

当然，改革从来都不是一蹴而就的，决策者要善于倾听基层的声音、了解改革对象的所急所需，以不断优化升级的政策姿态打造与时俱进的社会养老机制，保障人民对美好生活的向往与追求。