突发事件应急与危机管理

主讲：张克

▪ 目  录

一、突发事件的基本属性

二、突发事件应急管理的极端重要性

三、突发事件应急管理的基本流程

四、突发事件应急处置的主要任务

一、突发事件的基本属性

（一）突发事件

1．突发事件的定义

“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”（《突发事件应对法》，2007年）。

突发事件具有突发性、紧急性、危害性、公共性等特点，其本质特点是不确定性。

2．突发事件的分类

根据发生过程、性质和机理，突发事件主要分为以下四类：

（1）自然灾害：包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。

（2）事故灾难：包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。

（3）公共卫生事件：包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

（4）社会安全事件：包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

3．突发事件的分级

按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

4．突发事件的分期

根据事件的生命周期，突发事件分为“事前——事发——事中——事后”四个阶段，具有“可防——可控——可治——可用”四个属性。

事故造成165人遇难（参与救援处置的公安现役消防人员24人、天津港消防人员75人、公安民警11人，事故企业、周边企业员工和周边居民55人），8人失踪（天津港消防人员5人，周边企业员工、天津港消防人员家属3人），798人受伤住院治疗；304幢建筑物（其中办公楼宇、厂房及仓库等单位建筑73幢，居民1类住宅91幢、2类住宅129幢、居民公寓11幢）、12428辆商品汽车、7533个集装箱受损。

（二）应急管理

1．应急管理的定义

政府、企业及其他机构在突发事件应对过程中，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会安全发展的有关活动。

应急管理的实质是非程序化、非常规性决策。

2．应急管理的阶段

根据突发事件的生命周期，应急管理分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段。

3．应急管理的特点

与常态管理相比，应急管理主要有状态的特殊性、措施的紧急性、目标的公共性、权力的强制性、过程的循环性等特点。

二、突发事件应急管理的极端重要性

（一）我国公共安全形势的基本特征

1．世界发展进程的一般规律

（1）理论研究发现，一个国家（地区）发展到人均GDP1000－3000美元的阶段，往往对应人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定因素。

（2）“盛世不太平”：21世纪头20年，既是我国的“重要战略机遇期”“黄金发展时期”，又是“矛盾凸显期”“事件高发期”。

（3）“高风险的城市，不设防的农村”：农村城镇化和城市现代化进程的加快；现代工业、高新技术、信息产业的快速发展；世界多极化及经济全球化，在为国家和个人提供了全新的发展机遇和生活空间的同时也带来了新的安全威胁。

2．当前我国公共安全面临的严峻形势

（1）高发性：突发事件高频次、大规模发生。因突发事件每年造成非正常死亡超过20万人，直接经济损失超过6000亿元。

（2）综合性：各级各类突发事件的原因、过程、结果错综复杂，相互交织，需要采取综合性防范和处置措施。

（3）扩散性：在日益开放条件下，突发事件也往往具有“涟漪”效应，事件会跨地区、跨国界传播。例如，新冠疫情。

（4）放大性：在信息化社会，媒体具有很强的传播效应，突发事件往往具有放大性和传导性，需要快速有效处置。

（5）敏感性：改革开放以来，民众的维权意识和法律意识日益高涨，利益诉求日益强烈，突发事件具有越来越强的敏感性。

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（二）应急管理的重要性

“万无一失、一失万无”。发展是硬道理（“硬发展没道理”），稳定是硬任务；发展是第一要务，安全是第一责任。

应急管理是各级管理人员必须掌握的基本功、必须学习的必修课。必须坚持以人为本，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，把加强应急管理作为企业管理的重要方面，把应急管理水平作为检验企业管理水平的重要标志。

（三）我国应急管理体系的基本框架

自2003年取得抗击“非典”疫情胜利以来，我国应急管理体系的基本框架为“一案三制”（应急预案，应急体制、机制和法制）。

1．应急预案

按照不同的责任主体，我国的应急预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次。全国预案总数240万件。

2．应急体制

应急管理体制主要包括领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次。《突发事件应对法》明确规定，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”

国务院办公厅于2006年4月设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室）。2018年深化党和国家机构改革，相关职能并入应急管理部。目前，全国有22个省（区、市）成立了应急委，其余9个省（区）明确了应急管理领导机构。

3．应急机制

应急管理机制涵盖事前、事发、事中和事后各个阶段，主要包括预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、公共沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、应急保障等内容。

《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。

4．应急法制

应急法制是指在突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间以及公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。

我国目前已基本建立了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，应急管理工作也逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。

（四）党的十八届三中全会后的最新要求

1．十八届三中全会《决定》

“深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。”

“坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。”“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”

2．中央国家安全委员会第一次会议

“必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。”

3．牢固树立安全发展理念

公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。——习近平（2015年5月29日主持中央政治局第二十三次集体学习时讲话）

4．十九大报告

“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”

5．十九届四中全会决定

“健全公共安全体制机制。完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”

三、突发事件应急管理的基本流程

根据突发事件“可防－可控－可治－可用”的基本属性，应急管理的目标是“尽量不出事、尽量出小事、大事变小事、坏事变好事”，有四大关键环节，相应地需处理好四对辩证关系。

（一）“尽量不出事”——“消防”

1．预防为主，“消防”的辩证关系

“消防”——防消结合，以防为主，标本兼治，源头治理（避免“重消轻防”“有钱治病没钱买药”）。

“防为上，救次之，诫为下。”——东汉荀悦《申鉴·杂言》

“水在火上，既济。君子以思患而预防之。”——《周易》

从举国救灾赈灾转为全民防灾备灾。

扁鹊三兄弟行医的故事

（治未病>治小病>治大病）

“长兄于病视神，未有形而除之，故名不出于家。中兄治病，其在毫毛，故名不出于闾。若扁鹊者，镵血脉，投毒药，副肌肤，闲而名出闻于诸侯。”

“这起事件，发生在群众高高兴兴迎接新年之际，发生在上海的重要地标外滩，36名年轻人失去了宝贵的生命，这是血的教训，极其惨痛，我们无比痛心、内疚、自责。如果我们各级领导干部安全意识更强些，如果我们各项安全防范措施落实更到位，这起事件完全可以避免。”——上海市时任领导（2015年1月21日）

2．“不出事”的重点工作

（1）风险防范

生产安全责任体系：企业主体责任+部门监管责任+党政领导责任。

要建章立制，“制定制度是基础，执行制度是关键”。尊重规则、敬畏规则，避免规章制度“严格不起来、落实不下去”，安全许可走形式，安全监管走过场。

要增强忧患意识、风险意识和危机意识——“没有危机意识是最大的危机”；开展公共安全宣传教育、培训和演练。

“2014年1月12日至4月15日、2014年10月17日至2015年6月22日共11个月的时间里既没有批复，也没有许可证，违法从事港口危险货物仓储经营业务。”

（2）应急准备

“居安思危、思则有备，有备无患。”以风险评估和情景构建为基础，做好全方位应急准备工作（思想准备、工作准备、机制准备、预案准备）。

应急资源合理储备和科学布局。

2014年“12•31”外滩拥挤踩踏事件：黄浦区政府在新年倒计时活动变更时，未对可能的人员聚集安全风险进行评估；黄浦公安分局未按照黄浦区政府常务会议要求，未对外滩风景区安全风险进行专门评估，仅在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员、100名武警安保人员。

（二）“尽量出小事”——“灾害”

1．“灾害”的辩证关系

“灾害”——“星星之火、可以燎原”。要防患于未然，“控制在基层、化解在萌芽、解决在当地”，让大灾变小害、小灾零危害，“大事化小、小事化了”，避免“易事拖难、小事拖大、大事拖炸”。

基本方法：“出现即发现，发现即发布，发布即解决。”

“聪者听于无声，明者见于未形。”（《汉书·伍被传》）“愚者谙于成事，智者见于未萌。”（《战国策》）“千丈之堤，溃于蚁穴，以蝼蚁之穴溃；百尺之室，以突隙之烟焚。”（《韩非子·喻老》）

2008年襄汾“9.8”特别重大尾矿库溃坝事故：“安全监管走形式、隐患排查走过场”“熟视无睹、麻木不仁”“小灾拖成了大害”（造成277人死亡、4人失踪、直接经济损失达9619.2万元）。

最早缘起于一个在航空界关于飞行安全的法则，多被用于企业的生产管理，特别是安全管理中。

海恩法则指出：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。

法则强调两点：一是事故的发生是量的积累的结果；二是再好的技术，再完美的规章，在实际操作层面，也无法取代人自身的素质和责任心。

“海恩法则”对企业来说是一种警示，它说明任何一起事故都是有原因的，并且是有征兆的；它也给了企业管理者生产安全管理的一种方法，即发现并控制征兆。

2．“出小事”的重点工作

（1）风险监测

建立专业监测和社会监测相结合的监测体系，建立健全基础信息数据库，对可能发生的突发事件进行跨部门、跨区域的综合监测和准确预警。

总体目标：“每日有快报、每周有部署、每季有分析、每年有评估”“抓早、抓小、抓苗头”。

风险监测三要素：

监测手段要“新”（传统手段）“老”（现代手段）结合

监测渠道要“己”（本地区、本部门、本行业）“他”（其他地区、部门、行业）结合

信息研判要“好”（积极乐观）“坏”（杞人忧天、底线思维）兼顾。

日本广播电视在收到气象厅警报后，通过电视和收音机进行播报，并通过手机运营商发送给手机用户。由基站端单向发出信息、强制所有对象手机接收，通过不同于普通通话和数据通信的优先路径发送，不会受到频带拥挤和数据包集中所带来的延迟的影响。

12月31日20时至事件发生时，外滩风景区人员流量呈上升趋势。黄浦公安分局对各时段人员流量快速递增的变动情况未及时采取有效措施，未报请黄浦区政府发布预警，控制事态发展。对上海市公安局多次提醒的形势研判要求，未作响应。

（2）风险预警

根据分析评估结果和确定的预警级别，充分利用广播、电视、报刊、互联网、手机短信、微博客、电子显示屏、有线广播、宣传车等，采用公开播送、派发传单、鸣锣击鼓以及组织人员逐户通知等切实有效的办法和方式发布预警信息，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。

风险预警三要素：预警时机要尽早、反复（避免拖拖拉拉），预警手段要灵活、多样（避免简简单单），预警内容要精确、到位（避免模模糊糊）。

预警时机拖拉、预警手段简单、预警内容模糊——新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位。

新年倒计时活动变更后，主办单位应当提前向社会充分告知活动信息。但直至12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动信息，对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传。

（三）“大事变小事”——“前后”

1．“前后”的辩证关系

“前后”——“顾后瞻前”，有人瞻前，有人顾后；既要瞻前，更要顾后。

要有大局观、整体观，综合协调、专业处置，分工负责，手忙脚不能乱，既埋头拉车又抬头看路。

“三思而后行”“谋定而后动”，统筹“战略决策－战役指挥－战术行动”工作。

原则一：属地管理——地方主体责任（强龙不压地头蛇、一切行动听指挥）。

《突发事件应对法》第四条规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”突发事件应对原则上由地方负责，地方主体责任：一是由县级以上政府负责，二是主要由县级政府负责，三是影响全国、跨省级行政区域或超出省级政府处置能力的才由国务院牵头处置。

按照“属地管理为主、高度授权”的原则，推进应急指挥权向基层一线人员倾斜。“平常时候看得出来，关键时刻站得出来，危急关头豁得出来。”

原则二：科学施救——制度化专业处置（让制度硬起来、让专业强起来）。

应急指挥部通常分为行政指挥和战术指挥两个指挥部——行政指挥部是行政层面的指挥部，在后方负责应急救援的行政决策与沟通协调；战术指挥部是战术层面的指挥部，在前方负责现场救援的具体实施，由专业应急救援机构和志愿者组织等组成。建立行政指挥和战术指挥分工明确、衔接紧密的应急指挥组织架构和专业化的应急指挥程序。

关键在于坚持岗位权力大于级别权力，“让专业的人来干专业的事”，建立规范化的专业处置程序，明确指挥要点，严格按规程进行处置。

2．“大变小”的重点工作

（1）对己有研判：底线思维

对事件性质、严重程度、可控性和影响范围等进行科学判断。突发事件发生后，决策者面临有限信息与快速决策之间的基本矛盾。

准确研判有利于“对症下药”，减少误判、错判、漏判。要“小题大做”“小事当成大事来对待”；“大胆假设、小心求证”；针对最坏的情况，做好最佳的准备。

底线思维：“四敏感”——敏感时间、敏感地点、敏感事件、敏感人员。“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权”。——习近平2013年6月7日至8日同奥巴马庄园会晤讲话

“面对这场突如其来的疫情灾害，我们缺乏预防和控制经验，应对机制不健全，一些地方和部门工作不力，特别是中国人口多、流动量大，尽管我们做了大量的艰苦工作，但目前非典型肺炎防治形势依然严峻。广东等发病较早的地区仍有少量新发病例出现。北京、山西、内蒙古等地病例明显增多，疫情还没有得到完全控制，并有向大多数地区扩散的趋势。”（温家宝2003年4月29日在泰国首都曼谷举行的中国－东盟领导人关于非典问题特别会议上讲话）

（2）对上有报告：法治思维

信息报告包括初报（首报）、续报、结报（终报）三个不同阶段。

要根据规定，“即到即报，及时核实、加强研判，随时续报，决不允许迟报、谎报、瞒报和漏报”。

在信息报告过程中，不能是简单的“二传手”“传声筒”“复印机”，要当好“鉴定师”“分析师”。

建立信息的纠偏纠错机制。

市委书记夏振贵、市长刘志杰在事故发生、第一次到事故现场察看并了解情况后，未深入掌握、分析事故伤亡情况，而是离开事故现场回市里主持召开会议；对襄汾县主要领导谎报事故性质、瞒报事故死亡人数的问题失察。

安全生产责任事故，多出现瞒报漏报现象。

（3）对下有指令：战略思维

根据“分级响应、属地管理为主”的原则，把基层一线作为公共安全的主战场,坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，强化第一时间、第一现场、第一响应能力。

第一响应。救援=95%+5%，即95%的人员由基层单位非专业救援人员自发救助，5%由专业救援队伍救援。第一道关口、第一道防线至关重要，要求“第一时间、第一现场、第一响应”。

充分授权

科学区分战略决策、战役指挥、战术行动。建立健全现场首席指挥官制度，给现场人员必要的授权。充分授权、就近管理、就地管理、专业管理。

“岗位权力>级别权力”，建立请示汇报的“负面清单”，让熟悉的人做熟悉的事。

“救灾要科学有序，由四川省为主指挥抗震救灾，国务院派一个工作组在那儿，由四川省作为需方，我们是供方，他提单子，我们给条件，保证抗震救灾有序进行，使死亡人数降到了最低程度。中央决定对此后类似灾害，都以此机制展开”——李克强（2013年10月21日）

（4）对内有沟通：系统思维

加强部门之间、地区之间、条块之间、军地之间的协调联动。

部门之间：发挥“拳头”模式，加强沟通。

地区之间通报情况，防止“城门失火、殃及池鱼”。

13日凌晨1时左右，天津成立总指挥部，地点设在滨海新区政府应急指挥中心，由黄兴国任总指挥，下设事故现场处置、伤员救治、保障维稳群众工作、信息发布、事故原因调查5个工作组。13日，公安部消防局设立前方指挥部；国家安监总局设立现场指挥部；武警部队参谋长刘振立率武警总部前指赴一线组织指挥部队行动；北京军区司令员宋普选赶到救灾第一线进行现场组织指挥，成立以参谋长史鲁泽为首的前方指挥组。

事故抢险救援工作由总指挥黄兴国在滨海新区政府应急指挥中心进行总调度，现场指挥由副书记王东峰、副市长王宏江、副市长何树山以及北京军区参谋长、武警部队参谋长、国家安监总局现场指挥部等负责。

总指挥部和现场指挥部每天有例会，国务院工作组和天津抢险救援指挥部有联席会议。

（5）对外有发布：开放思维

运用各种沟通媒介，帮助组织控制事态、渡过难关、挽回影响、重塑形象。

《突发事件应对法》第53条规定——“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”

“术道”——“术道兼具、以道为先、以道为主”，“感情第一、技巧第二”；“小胜靠术、中胜靠智、大胜靠德”。

“好事说好、坏事好好说”——有理、有据、有节；“有限时间、有效信息”；

用群众语言和群众打交道、交朋友，用媒体思维和语言与媒体建立良好关系，保持经常性的互动交流。

讲情讲理

《论语·子罕》强调：“知者不惑，仁者不忧，勇者不惧。”

危机沟通=90%+10%，其中，90%为岗位人、职务人，“规定动作”；10%为自然人，“自选动作”。

要换位思考、将心比心，带着感情做工作，站稳立场、端正态度。

（四）“坏事变好事”——“危机”

1．“危机”的辩证关系

“危机”=危险+机遇。危机是全社会最好的学习机会。亡羊补牢，吃一堑长一智，在历史的灾难中实现历史进步。避免“好了伤疤忘了疼”，重蹈覆辙、重复犯错。

“四个时间”原则：第一时间犯错、第二时间道歉、第三时间调查、第四时间改进。

①强化“发展是第一要务，稳定是第一责任”战略思想。

②发展经济，改善民生，消除欠账（民生欠账），解决“民忧”问题。

③开展“五大访”活动听民意，畅通渠道，健全机制，化解矛盾，解决“民怨”问题。

④加强社会管理创新，强化社会治安综合治理，着力提高人民群众安全感，解决“民安”（瓮安不安）问题。

⑤增进感情，转变作风，服务民众，解决“民信”（公信力不高、满意度低）问题。

2．“坏变好”的重点任务

（1）善后恢复：既要做好“硬”设施（受损场地、建筑、设施等）恢复，也要做好“软”设施（心理健康、公众信任度等）恢复，避免死灰复燃、留下后遗症。

天津港“8•12”特别重大火灾爆炸事故：“现场处置工作有力有序有效，没有发生次生事故灾害，没有发生新的人员伤亡，没有引发重大社会不稳定事件。”

恢复重建是新一轮突发事件预防和应急准备工作的开始。

（2）独立调查：调查主体的独立性，是保证独立视角和公正立场的前提和基础，也是保证调查机构和参与人员独立于被调查对象、确保调查过程不受被调查对象干扰、根治公众对事故调查的“结果怀疑症”的基本做法。

可邀请人大代表、政协委员、媒体代表、事件当事人以及其他社会人士有序参与或旁听调查及质询过程，使公众能真正观察和体验调查过程的公平、公正、公开。

日本国土交通省下设的航空铁路事故调查委员会（后于2008年与航海交通委员会合并成立日本交通安全委员会，直接对国土交通省负责），是负责调查航空、铁路事故情况的独立机构。

（3）科学问责：不用政治化处理来代替技术性分析，用简单处理人来代替深入调查事。

要按照“确责—履责—问责”的逻辑进行实事求是、有根有据的问责；设定紧急情况下免责标准并对抢险救援中的责任探讨出一套不同于平常的责任机制，避免因来自问责压力或上级越权干扰从而影响第一时间的现场救援。

四、突发事件应急处置的主要任务

（一）应急处置概述

1．应急处置的定义

应急处置是指突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织为尽快控制和减缓突发事件造成的危害和影响，针对突发事件的性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照有关法律、法规、规章和预案的规定，采取抢险救援措施的过程及其活动。

2．应急处置的内容

自然灾害、事故灾难或公共卫生事件发生后可采取的措施

（1）救助性措施：组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；

（2）控制性措施：迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；

（3）保障性措施：立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；

（4）保护性措施：禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；

（5）启用应急处置预备费：启用本单位设置的应急处置预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；

（6）动员性措施：组织职工参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；

（7）保障性措施：保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；

（8）预防性措施：采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。

“次生事件”，是指在突发事件的灾害链中由原生事件诱导的、第二次生成的、间接造成的事件。

“衍生事件”，是指由原生事件派生出来的、第三次生成的、因繁衍变化而发生的一系列事件。

两者的主要区别在于，与原生事件相比，衍生事件的发生机理有明显变化，而次生事件没有明显变化。

3．应急处置的原则

突发事件应急处置措施的采取和实施应当坚持“合理、有效”的原则，要争取以极可能低的管理成本和对利益相关方利益的损害，来达到有效控制事态的目的。

实施应急处置措施的基本原则与紧急措施性质一致、与紧急危险程度一致、与紧急危险阶段一致、与紧急危险类别一致。

（1）统一领导，分级负责

在各级党委领导下，实行行政领导责任制；按照事件级别，由相应级别的应急处置机构负责。

（2）以人为本，减少危害

把公众生命安全第一位，在确保救护人员生命安全的前提下，进行有效施救。

（3）依靠科技，专业处置

充分利用和借鉴各种科技成果和专业人员的专业知识、专业能力，充分发挥专家顾问组的作用。

（4）属地为主，先期处置

当地应急处置机构就近处置，属地的应急管理部门进行前期控制事态，防止事态进一步扩大。

（5）充分授权，及时决策

应急处置机构和相关领导充分信任直接指挥和处置的负责人应该，各级决策者及时、快速决策。

（6）减少层级，沟通畅通

应急处置机构应实行扁平化架构，减少层级，保证各级各类应急管理机构之间沟通畅通。

（二）应急处置的基本程序

1．接报研判

应急管理有关单位的值班人员在接到突发事件的报告时，应详细询问、记录有关情况，包括事发时间、地点、性质、规模及人员伤亡或财产损失情况等。之后，接报人员应视突发事件的严重程度，及时向相关领导报告。有关领导在接报后，应尽快组织对突发事件的级别和管辖范围进行初步研判。

突发事件超出自身管辖范围时，应迅速向上级机关报告。

2．先期处置

第一，遵循“属地管理为主”的原则

突发事件发生后，事发地单位必须迅速上报，并派员立即赶往事发现场，核实、观察事态，就近组织应急资源进行先期处置。

现场工作人员边处置、边汇报，不断将突发事件最新信息传递给应急管理部门和领导。

第二，先期处置的主要任务

先期处置应先避险、再抢险，组织事发现场周围社会公众进行有效疏散，在确保不会造成新的损害后，积极开展抢险救援。

如果事件性质比较特殊（如发生核辐射事故），需要专业救援人员进行专业处置。现场应急管理人员应着重转移周边群众，维护现场秩序，进行力所能及的处置，等待专业救援队伍的到来，并做好道路引领、秩序维护和后勤保障等工作。

3．启动响应

当确定事件级别后，按照分级响应原则，拥有相应管辖权的单位迅速启动应急响应，调集应急队伍、应急物资，派出应急协调人员和专家赶赴突发事件现场，并成立现场应急指挥部。

在突发事件继续扩大升级的情况下，所启动应急响应的级别应当作出相应调整。

4．现场处置

第一，现场指挥部的成立

现场指挥部一般由单位领导、有关部门、专家学者等组成。

指挥部选址应遵循安全、就近原则。现场指挥部应根据突发事件现状和趋势，科学、合理、果断地确定应急救援方案。

现场处置坚持“谁拍板、谁负责”，岗位职责权力大于行政级别权力的原则。现场指挥部一旦成立，就必须赋予其现场救援的完全管辖权，上层领导在现场“到位不越位”“帮忙不添乱”，减少突发事件现场人满为患、多头管理、重复指挥等现象的发生。

（三）应急处置的重点任务

（研判+决策+组织）×沟通

1．研判：应急处置的起点

研判包括“研”和“判”。“研”是研究、分析，“判”是判断、认定。研判是指以调查研究为基础，摸清事实真相。

对症方能下药。

毛泽东在党的七大报告里强调：“只有当还没有出现大量的明显的东西的时候，当桅杆顶刚刚露出的时候，就能看出这是要发展成为大量的普遍的东西，并能掌握住它，这才叫领导。”

研判的内容：

（1）客观+主观。所谓客观，主要是人员伤亡、经济损失。所谓主观，就是社会影响、各方关注度怎么样。

（2）原生+次生。要注意多米诺骨牌效应、蝴蝶效应。国际上近几年提出“系统风险”、“风险关联图”等概念。

（3）本地+外地。“城门失火、殃及池鱼。”灾害发生之后按受损程度往往形成“三个区”——核心区、波及区和外围区。

（4）短时+长时。“一波还未平息，一波又来侵袭。”既要考虑短时间影响，还得考虑较长时间后可能产生的后果。

研判的方法：

（1）左脑+右脑。加州大学心理生物学家斯佩里（Roger Wolcott Sperry）教授通过著名的割裂脑实验，证实了大脑不对称性的“左右脑分工理论”。左脑是抽象脑、学术脑，右脑是艺术脑、创造脑。要发挥右脑的想象力，分析事态发展的各种可能性。

（2）内脑+外脑。“当局者迷，旁观者清。”要善于利用专家学者、技术人员等第三方的力量，帮着出谋划策。例如，美国突发事件现场应急指挥部设置新闻官、安全官和联络官。

（3）人脑+电脑。随着信息技术发展，大数据时代要善于运用现代科技手段和专业装备，提高事态判断的准确性、及时性。

2．决策：应急处置的核心

决策包括“策”和“决”。“策”是主意、方案（choice），“决”是选择、决定（decision）；“策”是想办法，“决”是拿主意。决策，是指在各种可能的方案中，果断从中选择比较理想的方案。

决策是当领导最重要的工作。毛泽东讲：“领导者的责任，归结起来，主要地是出主意、用干部两件事。”这“出主意”就是决策。邓小平讲：“我的抓法就是抓头头，抓方针。重要的政策、措施，也是方针性的东西，这些我是要管的。”

决策的方法：可能+可行、最优+次优

（1）可能+可行。“策”与“决”不一样。“策”是想办法，强调的是可能性，是民主集中制中的“民主”。“决”是拿主意，强调的是可行性，是民主集中制中的“集中”。

（2）最优+次优。“两害相权取其轻。”应急决策往往是次优选择，它不是追求最好的结果，而是避免最坏的结局。战国初期著名军事家和政治家吴起在《吴子·治兵》强调：“其善将者，如坐漏船之中，伏烧房之下，使智者不及怒，受敌可也。故曰：用兵之害，犹豫最大，三军之灾，生于狐疑。”

3．组织：应急处置的关键

组织包括“组”和“织”。“组”是调资源，“织”是建架构。组织，就是调动人、财、物、设备、装备等抢险救援所需的各种应急资源，组建科学的应急指挥架构，推动决策方案落实。

（1）“硬件+软件”：抢险救援有时专业性、技术性很强，不仅需要“兵马”，有时更需要“兵器”，提高救援效率。

（2）存量+增量：应急物资的储备方式主要包括三种：实物储备、合同储备以及生产能力储备。

（3）“区内+区外”：区内即当地，区外即周边地区和其他地区，形成应急资源一张图。

组织的方法：授权+集权、指导+指挥、后方+前方

（1）“授权+集权”：坚持分级负责、属地管理为主，“强龙不压地头蛇”，“您的地盘您做主”。

（2）“指导+指挥”：坚持统一指挥、综合协调，“一切行动听号令”，“要团结不要分裂”。

（3）“后方+前方”：指挥部再分前指（现场指挥部）、后指（总指挥部），分别负责专业处置和统筹协调职能。

4．沟通：应急处置的保障

沟通的含义与意义

沟通包括“沟”和“通”。“沟”是建渠道，“通”是传信息。沟通，是指把通道建立起来，把信息传播出去。

沟通的内容与方法

（1）速度：第一+第二

对涉及特别重大、重大突发事件的舆情，要快速反应，最迟要在5小时内发布权威信息，在24小时内举行新闻发布会。

（2）广度：网下+网上

信息发布的形式主要有七种：一是召开新闻发布会，二是召开记者吹风会，三是组织记者采访（单独采访、集体采访），四是发布新闻公报、官方声明，五是答复记者问询（通过电话、传真、邮件等），六是官方网站发布信息，七是微博、微信等新媒体发布。

（3）信度：主线+辅线

“快讲事实、重讲态度、详讲措施、慎讲原因。”

Q（Question）=A（Answer）+1。

主线引领辅线，以不变应万变，把握主动权。

（4）态度：大道+小术

《论语》强调：“知者不惑，仁者不忧，勇者不惧。”

以情感人、以理服人、以法育人、以利动人。