政府融资平台转型发展

主讲：张晓慧

目 录

一、政府融资平台的转型需求

二、转型发展的重大举措

三、综述

近些年，随着我国工业化、城镇化进程的加快，各地建设性融资需求快速增长。在各地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，政府融资平台公司的搭建与运行，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展起到了一定的积极作用，同时也对我国市场应对国际金融危机冲击、保持平稳快速发展发挥了重要作用。

但同时，也出现了一些需要关注的问题，主要表现为：

1.融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；

2.各地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；

3.部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失，风险敞口过大。

为此，国务院、财政部等先后多次下发文件、通知，提出“加强管理”“清理规范”“转型发展”等要求和指导方向。

一、政府融资平台的转型需求

（一）政府融资平台传统职能

1.功能及定义

地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立；

承担政府投资项目融资功能；

拥有独立法人资格的经济实体。

政府投融资平台是中国现行经济和政治体制下的特殊产物，对我国经济的高速发展起到重要的支撑作用。

主要职能：

融资和建设

经营和保值

2.扩张背景

20世纪90年代在我国城镇化进程的关键发展阶段，由于实行分税制改革，地方政府财政收入减少，建设任务重促使政府项目产生巨大融资需求。

受原《预算法》《担保法》和《贷款通则》的限制，地方政府为贷款提供担保和直接向银行贷款的能力大幅降低，进而开始通过融资平台实现融资。

过去很长一段时间，政府融资平台对中国城市建设的高速发展发挥了资金供给方面的基础性功能。

3.运营类别

（1）综合性平台。

如各地的城投公司（上海城投、云南城投、苏州城投等）承担了当地城市建设融资的基础职能，身兼建设财政职能、融资职能、建设和运营管理职能等。

这类平台在基础设施与公共服务领域已经积累综合优势，融资成本低、组织项目建设的效率高、运营管理能力强，是各类金融机构优先争取的合作伙伴。

（2）专业性平台。

专门从事某一领域、板块的投融资业务。

如上海申通地铁集团有限公司这种城市建设中某一个特定领域的融资、建设与运营主体。

上海申通地铁建成了客流总量世界第二、总里程世界第一的超大型城市轨道交通网络。得益于上海申通的公司制运作模式和政府的优势资源。

（3）园区性平台。

承担当地经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的公共服务职能。

（4）空壳型平台。

2008年全球金融危机后，各地成立了一些资产规模少、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。

这类平台在数量上占比很高，但有效资产规模较小。这类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱等因素的体现，属于之后要清理规范的首要对象。

4.独特优势

政府增信——市场资源

信用评级——公司债

资金充足——启动资金

职能特点——政策支持

（二）债务困境

1.主要问题

政府融资平台主导了各地方政府项目融资模式，公司数量和债务规模在2009-2012年之间迅速的扩大，2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”

各地融资平台规模和债务规模进一步扩张。2010年末，审计署数据显示，地方政府共设立有6 570家融资平台，其中注册资本未到位、虚假出资、借新还旧，逾期债务等问题突出。

第一，杠杆作用放大，债务规模失控，重建设轻管理。

银监会2010年的统计地方政府融资平台的债务规模达4.9万亿元（分类标准为与政府相关）。

地方政府为稳增长，启动大规模的新城区建设计划，地方财政收入无力支撑，政府受自身举债缺乏权限和规范渠道限制，平台模式成为最便捷的地方政府融资渠道，迅速风行全国。

在此背景下，平台公司从数量到举债规模不断被催化，但是融资方式普遍缺乏有效监督，进而造成债务规模失控。加之标的项目考核标准单一，往往忽视管理水平，导致收益回报难以保证，偿债风险骤升。

第二，融资渠道单一，风险集中，融资成本高。

融资过度依赖商业银行贷款，造成潜在的风险集中。

很多平台达不到通过银行贷款和公开发债等正规方式筹集资金的资信水平，面临金融监管政策收紧，地方政府融资平台选择通过非正规渠道融资的借款成本迅速提高，且期限较短。平台模式与地方债券模式都是依托政府信用，依靠财政收入作为还款来源，而发债与非正规渠道融资利率之间的差异至少在6%以上，产生了较高的系统性财政风险。

第三，内部机制不完善，独立性和问责制缺失，项目实施效率低。

在城市化迅猛发展初期，政府的项目建设普遍采取按任务分割的组织方式，融资、投资、建设、运营由不同的政府下属机构负责。融资平台按照政府指令去找金融机构借款，投资与建设一般由行业主管部门组建临时指挥部来负责，普遍缺乏同类项目实施经验和综合管理调度经验。项目建成后还存在质量验收环节把控不到位，直接移交给某事业单位或国有企业负责运营的情况，而运营单位又存在缺乏运营经验和专业人员。

运营效益和资金回流难以保证的情况下，债务偿还压力增大。

2.困境中的探索

2010年6月10日，国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），提出了对地方投融资平台进行清理、规范的要求。8月19日，国家财政部、发改委、央行、银监会共同下发《关于贯彻〈国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），对19号文相关事项进行了进一步的说明。自此，全国各地方投融资平台着手展开全面清理、规范。

但是，根据审计署对于地方政府债务的审计结果，截止到2013年上半年，全国各级政府负有偿还责任的债务余额总计约为20.7万亿元，负有担保责任的债务余额总计约为2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务余额总计约为6.7万亿元。

3.探索转型发展之路

2014年9月21日，国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称“43号文”）中明确规定：“……剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同，依法承担相关责任……”

43号文的推出，推动各地政府融资平台进入了转型发展的新阶段。在这一阶段，公司债发行、投资产业基金、PPP模式的推广和项目收益专项债券发行等融资模式迅速兴起并成熟，融资平台公司的传统职能逐步被削弱，地方政府对传统业务下的融资平台公司的依赖降低。

政策上对违法违规举债的监管趋严，在政府与市场的双重压力之下，政府融资平台进入了市场化转型阶段。

二、转型发展的重大举措

政府融资平台转型发展是大势所趋，但是转型运作是一项复杂的系统性工程，离不开平台公司所处环境中各方利益主体的共同努力。近年来，经过不断的探索、突破和创新，各地政府融资平台在转型发展的道路上取得了相当的成果，但仍然面临着转型结构不完善等诸多问题有待面对和解决。

平台三阶段历程：

政府融资模式阶段，还没有开始朝转型方向去发展，思路不清晰（原则）；

初期转型剥离以后如何处理与政府的关系、如何拓展市场（路径）；

战略方向、经营思路清晰，聚焦内部管理、团队搭建、绩效考核等（关键）。

（一）政府融资平台转型原则

1.统筹协调、行进适度

在经济新常态与政策约束下，市场是一个整体，需将转型放在原有债务关系、化解地方债务风险、政府职能转变、国有企业改革、构建新型政商关系等背景下统筹考虑。

从政府层面，既要从政策设计、资源统筹、人员安排等多方面予以配合支持，又要避免在此过程中强化对平台企业的行政干预，背离平台转型初衷。

避免“为转型而转型”

2.因“平台”而异

经过多年发展，不同地方的融资平台企业由于能力资源及所处行业不同，业务范围、资产结构、市场化水平、风险特点等方面均已呈现较大差异，使其未来转型方向、转型定位均不相同。对于不同行业、不同风险类别的平台企业，需制定不同的转型方案，并突出不同的阶段性重点，在剥离政府融资职能后，也需根据其资源禀赋给予差异化的发展定位，避免盲目照搬转型经验。

3.因地制宜

平台想要转型，就必须思考“如何转、转向哪、转多久”，这些问题均与当地基础设施发展阶段、投融资结构等密切相关，不能千篇一律的按照统一的模式运作，需要因地制宜。

对于地方基础设施发展水平较高、基建类项目大多进入运营盈利阶段、且社会资本较为活跃、政府财政实力较强的区域，地方投融资平台转型的外部条件较好，转型路径则较为多元。

而对于基础较差、项目质量不高、政府财政实力较弱的区域，融资平台转型不能照搬成功案例，要把握好自身优势资源，“对症下药”。

（二）转型发展路径及方向

1.资产和负债的全盘梳理

地方投融资平台业务以承担地方基础设施建设为主，依据业务公益性强弱，盈利能力有所不同。

明确现有各类资产内涵、属性，是提升平台企业资产管理效率、实现资产有效整合重组的重要基础，从区分公益类、运营类和商业类资产进行转型，是基础的梳理方向。

债务的梳理和清理是转型中的难点工作，和政府原来的债务要排列好、理清楚，基本原则是谁的债务谁偿还。

做好资产和债务的梳理工作才能真正做到“心中有数”“随机应变”，在转型过程中清楚的知道自己“手中的牌”。

上海城投（集团）有限公司的前身是成立于1992年的上海市城市建设投资开发总公司，于2014年改制为有限责任公司，由上海市国有资产监督管理委员会全资持有。

自1992年至2003年，上海城投始终着承担政府投融资平台的角色，直至受“亚洲金融危机”影响，上海城投发现仅承担投融资角色不能够为企业带来长久的发展。

为了顺利实现转型、投入市场竞争，上海城投首先通过资产分类、业务聚焦等方式，区分公益性资产与经营性资产，退出不相关业务，集中精力发展核心业务板块。

通过实施环境与排水体制机制改革，将环境和排水企业分拆重组为公益性的环境实业、排水公司和经营性的环境集团（如将环境业务中的环卫集运、保洁等业务划分为公益属性，由总公司直接进行管理；环境业务中的垃圾焚烧业务为商业类业务，将其剥离至下属控股公司，进行市场化运营。）

将持有的近300家运营类三产企业全部关闭，如旅行公司、出租车公司、汽修公司等，坚决退出非相关业务。

当2008年各地融资平台公司遍地开花时，上海城投已形成了具备市场竞争实力的路桥、水务、环保、置业四大核心业务板块。此后围绕核心板块发展金融股权投资等新兴战略性业务。

2.资源整合与战略布局

跨行政级别、跨区域的整合。

通过跨区域融资平台的资产整合重组，可提高规模经营优势。为下一步投融资平台企业培育市场化能力、延伸产业链条、实现多元化经营奠定基础。

政府注入资产，推动国有资源整合。

政府将部分优质资产注入到地方投融资平台，这些资产既包括水务等能产生现金流的准公益性资产，也包括能产生经营收入的经营性资产。

2004年5月，上海市政府将上海市政资产经营发展有限公司、上海交通投资（集团）有限公司等划转上海城投，初步形成了上海城投的水务、交通、市政类资产。

2005年，上海市政府将供排水企业划转进上海城投，其后将环境集团、市政建设公司、固废处置中心等资产陆续从各部门划入上海城投。

（1）以战略为导向

重资产or轻资产运营；

原有市场or新市场；

保守型or激进型等

（2）现有板块为基础

“手中的牌”+“抓取的牌”

（3）以管理效率为目标

在哪里运营；

谁来运营；

如何运营

战略是航舵，围绕战略布局的整合才是高效整合、有效整合。

3.市场运作与经营管理

市场化转型，向平台公司提出了面对市场、适应市场、融入市场、引领市场的全新要求。但是，政府融资平台过去多为地方政府下属行政机构，缺乏与市场化经营相匹配的体制机制和管理体系。因此，政企分开是融资平台转型进入市场的重要基础。

值得注意的是，剥离平台公司的政府融资职能、转型后的平台仍然具有城市基础开发运营和产业引导两个重要的定位与职能，这使得平台公司既要剥离政府职能又要依托政府资源。

也正基于此，为了实现身负的重任，无论转型后的平台是承接政府委托的公益类企业还是直接参与市场化竞争的商业类，都需要做好面对参与市场化运营的全面准备。

市场运作对多数政府融资平台而言是全新的、变革性的挑战。平台公司需要在自身战略引导下按照市场机制、市场规则甚至是市场偏好来选择发展路径和市场定位。

在此基础上，平台公司应有意识的推动企业由行政管理向企业管理转变，提高其市场化经营意识，根据现代化企业制度完善公司治理，建立、健全决策机制、用人机制、监督机制，一方面提升企业治理水平，提升市场化竞争能力，另一方面也能有效实现自身公益类职能的同时，实现国有资产保值增值。

转型后的上海城投（集团）实现了股权的集中，且各经营板块划分更为明确，通过经营性资产反哺公益性事业。

随后，上海城投围绕路桥、水务、环境、置业四大核心业务板块，考虑到路桥板块尚未形成稳定的经营性现金流，水务板块受到上海市水价影响暂时无法满足股东对收益率的要求，上海城投优先选择将其环境、置业板块注入原水股份，先行打造属于城投的市场化平台。

2008年，原水股份以15.61元/股的价格向上海城投定向发行4.137亿股股份，通过非公开发行与支付现金相结合方式收购上海城投的环境集团和置地集团100%股权，并更名为上海城投控股股份有限公司（600649）。

上海城投成功向上市平台注入环保与置业板块的资本运作方式，提早将自身核心业务板块融入市场，为业务拓展更大的发展空间，为后续的市场迈进和资本运作奠定了坚实的基础。

4.创新融资模式

除了政府资金的注入和传统的融资渠道，一些综合实力比较强的融资平台公司可以通过运用和创新资本市场融资工具，甚至组建融资团队，整合各种金融资源给公司注入新的能量。

政府注资、银行、公司债等；

资产支持证券或资产支持票据等；

基金产品等；

股权结构；

境外债券等创新工具。

上海城投一座座战略高峰的实现离不开组合式资本运作的助力，上海城投一步步的上市运作规划使得其实现了核心经营性板块全部上市，融资渠道与市场空间得到进一步开阔，为企业提供了持续活力。除了上市外，上海城投亦通过发债、基金、混改等方式不断进行结构优化、管理优化、信用优化，加速企业成长。平台公司进行转型的过程中，不仅要重视业务的转型，更要提前结合企业各个阶段进行组合式的资本运作规划与实施，加速资产增值速度与质量，多管齐下，确保转型目标与效果的达成。

5.多元合作与共赢

融资平台转型大多面临着围绕城市建设运营进行的相关多元业务整合。通过不同产业之间的资源共享和优势互补，扩大地方投融资平台公司产业规模和行业影响力，推动地方投融资平台公司的快速扩张。

围绕城市建设整合地方房地产、交通、水务、市政、文化旅游、农业等相关产业资源，从体制机制、管理模式、业务整合等多方面进行针对性设计，打造综合型的城市运营服务商。

启动市场化运营，平台公司不再像过去一样只服务于政府融资需求，只处理公司自身单一运转机制，而是直面市场竞争与市场规则。作为市场主体，既要利用好政府资源优势和自身积累经验，又要处理与市场中众多参与主体之间的竞争与合作关系。多元合作向平台公司提出的是处理与上下游、竞争者、协作方、战略联合方等主体之间的良性合作关系，最终目标是为了在市场竞争中获得共赢。

（三）转型发展的关键性提示

1.角色转变

转变定位,实现“融、投、建、管”综合服务,通过纵向一体化战略，实现从投融资平台到产业链运营平台的转变，做强产业深度。通过横向一体化实现风险分散和规模扩张，市场主体角色设定对平台公司提出了全新要求。

替政府直接融资的职能变了，服务政府的功能不变；

政府支持的方式变了，支持的力度不变；

获取项目的方式变了，城市建设运营主业不变；

融资模式变了，但融资功能不变。

2.管理之道

政府融资平台因为自身职能原因，往往缺乏完整的内部机制以及健全公司应该有的独立性和问责制。公益性项目往往不存在市场竞争，缺少来自外部的竞争压力，不利于运作效率的提升，商业性项目运作机制相对于完全市场化的企业还不够完善，内部提质增效的动力不强、经营考核不完善。

可见，平台公司对于管理机制的缺失问题将在市场化过程中逐步暴露出来。找准定位、明确战略、整合资源、市场规划的运作必然依托于现代化的管理体系和思想，全新的管理概念和管理意识必须跟随平台转型步伐一起植入到管理层甚至是政府相关部门的意识中。

3.资源高效

政府融资平台转型，需要在完成资产剥离和负债清理基础上,按照业务板块开展兼并收购,集中打造旅游、水务、建设、交通、能源等专业化国有企业,进而横向扩张，逐步形成以核心平台为依托的集团化控股公司,实现信用上移和资产下沉。

政府要盘活土地、基础设施、生态环境、服务产业等要素,将其注入相应地方投融资平台公司实现资本化运作。

在整个转型重组的过程中，避免资源浪费和低效能运用必然成为平台顺利转型并在市场竞争中取胜的关键所在。

边际效用最大化

机会成本最小化

资产与资产组

高效的管理方法

4.创新发展

纵向一体化or横向多元化

新兴产业or传统领域

产融结合or专业化分工

充分利用现有资源的趋势跟进or引领趋势的资源重构

结合自身优势和市场趋势，打破固有观念，创新渠道、创新管理、创新模式、创新工具等。

三、综述