行政事业单位内部控制基本原理

主讲：朱延辉

▪ 目  录

一、内部控制建立的目标、原则及步骤

二、风险评估原理

三、控制方法（制衡机制）

一、内部控制建立的目标、原则及步骤

（一）内部控制的目标

内部控制目标：单位建立和实施内部控制所要达到的目的。与单位的总体目标相一致。

综合《单位内控规范》和“指导意见”，单位内部控制的目标可归纳为三大目标：

关于合理保证：内部控制不是万能的，不能完全地控制风险，具有固有限制：

（二）建立与实施内部控制的原则（四项原则）

（三）建立和实施内部控制的思路和方法

（四）建立和实施内部控制的步骤

二、风险评估原理

（一）风险及风险评估的内涵

风险评估是内部控制的一个要素，是实施内部控制的重要方法。

1．什么是风险

风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响。

业务活动风险表现为业务活动的实际结果与内部控制目标之间的差异程度。

2．什么是风险评估

风险评估是量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。

识别和分析风险是单位内部控制必不可少的环节，也是确定控制方法的前置环节，通过风险分析找到漏洞和隐患，采取风险应对策略。

（二）风险评估工作机制

1．风险评估的组织机构：成立风险评估计工作小组——联合工作机制

2．评估周期

首次评估：尽可能全面、细化，业务层面的风险评估完成后，形成业务流程图，确定关键风险点，剖析风险存在原因及导致损失的可能性。

定期评估：后续的风险评估可以定期进行，风险评估至少每年进行一次。主要侧重于经济活动的变化部分。当外部环境、经济活动或管理要求等发生了重大变化，则应当及时对经济活动风险进行重新评估，以确保新的风险得到及时有效的控制。

不定期评估：对某些高风险经济活动开展不定期评估，建立专门的风险预警系统，以便有效地防范和管控风险。

3．评估结果应用

形成评估报告：评估工作完成后，应当做好汇总、整理和分析工作，必须形成书面报告，及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。

完善内部控制：单位领导安排内部控制职能部门或牵头部门以风险评估结果为基础，根据国家有关规定、结合单位的实际情况，选择风险应对策略、建立健全内部控制机制、完善内部管理制度。风险评估中发现的重大风险，单位领导应当尽快安排确定解决方案，并要求相关业务部门负责人予以高度重视，及时堵塞漏洞、消除隐患。

（三）风险评估程序

风险评估四要素：

1．目标设定

风险以目标为导向：风险会使单位的业务活动偏离既定的目标，设定目标是为了识别风险，纠正脱离目标的偏差、确保目标的实现。开展风险评估，首先应当确定各项活动的控制目标。

合理设置控制目标：各项业务活动的控制目标总体上与内部控制的整体目标相一致（五大目标），但业务活动各有特点，所以控制目标也有所侧重。

支出业务控制目标：侧重真实性、合规性（支出金额符合开支范围和标准）、并经过了适当的授权审批。实物资产控制目标：侧重实物资产安全完整和账实相符。

风险评估工作小组应当根据各项经济活动的自身特点和相互联系，合理设定控制目标。

2．风险识别。是对单位面临的各种不确定因素进行梳理、汇总，形成风险点清单。

业务层面风险识别。从梳理业务流程，明确业务环节入手，主要内容包括：

3．风险分析

     风险分析是在风险识别的基础之上，运用定量和定性方法进一步分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度，以便为制定风险应对策略、选择应对措施提供依据。风险分析具体包括风险的可能性分析和影响程度分析。

风险的可能性分析，可以采用定性测评，也可以使用风险发生的概率或者一定期间内发生的次数来衡量。

风险发生可能性评估标准

风险的影响程度分析，主要针对相关风险对单位目标实现的影响程度判断。

风险发生影响程度评估标准

风险分析的目的就是对识别的风险进行排序，确定内部控制需要重点关注和优先控制的风险点。行政事业单位应当根据风险分析的结果，结合风险承受程度，确定风险应对策略。

4．风险应对：在风险分析的基础之上，针对风险，提出各种风险解决方案，经过分析论证与评价从中选择最优方案并予以实施的过程。四种应对策略：

（1）风险规避：单位对于超出可承诺范围的风险，通过放弃或者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失的策略。

例如：某单位对外部环境进行分析后，发现对外投资业务的风险很高，该单位又没有足够的人力资源和专业水平对投资业务加以管理，经过对风险的综合分析后，单位应当放弃很可能导致亏损的投资项目。

（2）风险降低：单位在权衡成本效益之后，准备采取适当的控制措施降低风险或者减轻损失，将风险控制在可承诺范围之内的策略。

　某事业单位在开展建设项目风险评估中发现建设项目的工程变更随意无序、缺乏监管，很容易发生超概算甚至发生利用虚假事项套取建设项目资金、导致公共资金流失的风险。该单位对此项风险采取如下管控措施：

减少风险发生的管控措施。首先加强设计控制和投资控制，确保施工图设计合理，施工预算在概算范围之内，尽量防止随意变更的情形，降低超概算的风险。

减少发生工作变更发生后对超概算的影响程度。要求建设项目管理人员严格审核或聘请外部专家对变更事项进行审核，加强授权审批，变更应经单位有关领导审批，重大变更应由集体决策，致超概算的情况应当按照国家有关规定报经批准。

财务人员应当加强工程变更所涉及价款的支付审核，确保手续完备、凭证真实。

（3） 风险分担：也称风险转移，是单位准备借助外部力量，采取业务外包、购买保险等方式，将风险控制在可承诺范围之内的策略。

如：对于贵重资产，单位可以通过购买保险的方式，降低因保管不当或不可抗力而造成的资产被盗或毁损的风险。又如：对于专业性很强的建设项目，单位可以通过将工程设计、监理等业务外包的方式，借助专业机构力量避免设计不合理、工程监管不到位的风险。

（4）风险承受：单位对可承受范围之内的风险，在权衡成本效益之后，不准备采取控制措施降低风险或者减轻损失的策略。如果单位经过分析后，认为自身有足够的能力承受风险造成的损失时，可以采取风险承受策略，自行消化风险损失。

三、控制方法

内部控制的控制方法实质上就是内部控制的机制，是指为将经济活动风险控制在可承受（可承诺）的范围之内，根据内部控制的原理，并结合风险评估的结果，针对风险点选择的措施和程序。

（一）不相容岗位相互分离

不相容岗位：是指从相互牵制的角度出发，不能由一人兼任的岗位。如果不相容岗位由一人兼任，就缺少了制约、监督，很可能发生错误或舞弊行为，而且不容易被发现。

基本原理：两个或两个以上的人员无意识地犯同样错误的可能性很小，有意识的合伙舞弊的可能性也低于一人舞弊的可能性。这种机制有利于事前防范和事中控制。   

不相容岗位相互分离要求：合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。

业务活动岗位分工

（二）授权审批控制

内部授权审批控制：单位根据常规授权和特别授权的规定，明确单位内部各部门、下属单位、各岗位日常管理和业务办理的所授予权限范围、审批程序和相应责任。

内部授权审批控制是行政事业单位内部控制的重要方法。完善的内部授权审批制度将有助于明确权力和责任，层层落实责任，层层把关，帮助单位最大限度地规避风险。

授权控制主要遵循的原则：

（三）归口管理

归口管理：按照管控事项的性质与管理要求，结合单位职责、组织机构和岗位设置，在不相容岗位相互分离和内部授权审批控制的前提下，明确单位内部各个业务的归口管理责任单位的控制方法。

归口管理是建立在权责对等基础上的统一管理。归口管理要求根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实现统一管理。

为什么要归口管理？

如何实行归口管理？根据本单位实际，根据经济活动的特点和本单位职能、组织机构和岗位设置情况，建立起联合工作机制，以成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，按照权责对等的原则实行统一管理。

（四）预算控制

为什么要强化预算控制？

预算是基于业务活动的，建立在业务活动规划基础上的预算才是客观合理的预算，编制预算的过程就是规划业务的过程，因此，通过预算控制，可以将资金管理（财务管理）和业务管理完美结合，起到防控风险，提高效益的目的。

预算具有综合管控作用。预算与资产、采购、收支、建设项目等息息相关，具有综合管控作用。

预算控制不等同于预算业务控制

（五）财产保护控制

财产保护控制是保证单位资产安全和使用有效的一种控制方法。要求单位建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。

资产日常管理制度包括资产记录、实物保管和处置报批等。

资产的定期清查机制包括定期盘点、账实核对定期核实各类资产的实际数量，发现不符的，及时查明原因，并按照国家相关规定进行处理。

（六）会计控制

会计控制是实现“财务信息真实完整”控制目标的有效方法。政府会计改革后，会计核算需要同时提供预算会计和财务会计信息。

（七）单据控制

单据控制是明确经济行为中单位外部来源的报销凭证和单位内部表单的控制方法。

表单和票据是行政事业单位发生经济行为的“留印”和“有痕”， 能够反映单位经济活动是否合法、合规、真实。

单据控制要求行政事业单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。

单据控制从种类上或来源上看可以分为表单控制和票据控制。

单位加强单据控制主要包括以下两个方面：

（八）信息内部公开

信息内部公开：对某些与经济活动相关的信息，在单位内部的一定范围内，按照既定的方法和程序进行公开，达到加强内部监督，促进部门间沟通协调以及督促相关部门自觉提升工作效率的有效方法。

例如，定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，有利于督促相关部门合理安排工作进度，自觉提高预算执行的有效性。所以，内部信息公开也是一种有效的控制方法。

内部信息公开要求单位要建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。