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行政事业单位内控建设

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行政事业单位内部控制综述

主讲：朱延辉

▪ 目录

一、行政事业单位内部控制的概念

二、为什么要建立和完善行政事业单位内部控制

三、我国行政事业单位内部控制建设的发展历程

一、行政事业单位内部控制的概念

内部控制：是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动和业务活动的风险进行防范和管控的过程。

内部控制是通过制定制度、实施措施和执行程序，实现目标的过程。

二、为什么要建立和完善行政事业单位内部控制

（一）建立和完善内部控制是建设法治政府、推进国家治理现代化的客观要求

分事行权：经济和业务活动“三权分离”，明确分工、相互分离、分别行权，防止职责混淆、权限交叉；

分岗设权：对涉及经济和业务活动的相关岗位，必须依职定岗、分岗定权、权责明确，防止岗位职责不清、设权界限混乱；

分级授权：就是对各管理层级和各工作岗位，必须依法依规分别授权，明确授权范围、授权对象、授权期限、授权与行权责任、一般授权与特殊授权界限，防止授权不当、越权办事。

定期轮岗：对重点领域的关键岗位，通过明确轮岗范围、轮岗条件、轮岗周期、交接流程、责任追溯等要求，建立干部交流和定期轮岗制度，不具备轮岗条件的单位应当采用专项审计等控制措施。

这是党中央从依法治国的角度，从国家治理现代化的高度，对强化内部控制、强化权力制约提出的新要求。强化内部控制已成为政府法治建设的重要内容，同时也是国家实现治理现代化的主要抓手。

（二）建立和完善内部控制是落实全面从严治党、从源头治理腐败的重要抓手

十八大以来，党中央坚持党要管党、从严治党，对党的建设从战略高度进行新谋划、新布局，形成了全面从严治党战略思想。建立和实施内部控制，正是从源头上落实全面从严治党和党风廉政建设主体责任，贯彻《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，有效防控廉政风险的重要抓手，也是建立健全权力运行的制约机制和监督机制，有效避免政策制定、资金分配和使用过程中的行政风险、法律风险和廉政风险的关键举措，是从制度上解决“不能腐”“不易腐”是治本之策。

内部控制在加强廉政建设防范舞弊的作用：舞弊三角理论

贪腐案例中都离不开“舞弊三角理论”中的三要素：压力、机会和借口。

压力：源动力，领导干部经济需求压力、不良习惯带来的压力、与工作内容相关的压力等。

机会：制度和法规不完善为寻租行为提供了空间，权力缺少制约。

借口：自我合理化，会寻找理由使自己的违纪行为符合本人的道德观念和行为准则，主要的理由有：我是为了正当的积极的目标而做事、其他也有人做了类似的事情以及这是我应得的回报等等。

（三）建立和完善内部控制是贯彻落实财政部推动内部控制建设有关法规的必然选择

（四）建立完善内部控制是提升单位管理水平的内在需要

新常态下，多数单位内部管理面临的挑战和痛点。

1.决策议事机制不健全，权利缺少制衡。

2.监督体系不健全，监督机制缺失（无内审机构）。

3.管理制度不健全，制度不成体系，制度之间协调性差，甚至存在冲突。

4.部门职能存在交叉，职责权限边界不清；岗位设置不合理，不相容岗位未有效分离。

5.预算业务：

（1）预算编制脱离业务活动，预算编制和执行口径不一致，预算与决算数据差异大。

（2）预算与实际执行脱节，未按预算指标约束执行，存在无预算超预算开支现象，预算调整追加程序不规范。预算执行情况分析不到位，绩效情况无从考量，预算管理完善机制不健全。

6.收入业务管理在收费项目、标准管理上把关不到位存在违规收费现象，收入相关的票据管理、资金管理存在漏洞，私设小金库、甚至存在挪用、贪污等舞弊情况。

7.支出业务审核把关不严，存在合规性风险，缺少预算控制，经费使用效益不高；授权审批不明确，存在舞弊风险。

8.采购业务管理混乱，一是采购关键岗位缺失，职责权限不清，二是采购方式选择不合规，应实施政府采购程序的自行采购，三是采购招标暗箱操作，内定供应商，权利寻租；四是无预算无计划采购，存在随意采购现象；五是自行采购缺少控制。

9.资产管理存在重采购，轻资产管理，存在资产配置不合理、保管不善、资产流失、资产使用效率低现象，固定资产的购置、领用、使用、保管、维护、报废等各环节管控不严，存在一定漏洞，长期不盘点问题突出，导致“账账不符、账实不符”

10.基建工程立项不规范，决策程序不符合规定，工程管理各环节缺少审核机制，工程超概算，随意变更设计、签证缺少审批审核控制，工程完工后结算、决算不及时，资产入账不及时等。

11.合同业务归口管理主体不明确，合同签订、履行等环节缺少控制，重大合同缺少审核机制，存在法律风险等。

12.信息化建设存在信息孤岛，如OA、人事、会计核算软件等处于孤立状态，系统间数据不能交互，工作效率低。

13.业务财务融合不畅，单位内部各业务单元之间在业务流程、信息沟通方面协调不畅。如资产与财务（折旧，账账核对）、预算编制与业务单元之间、合同业务与财务（付款进度）建设项目与财务，采购与财务（预算立项审核）。

以上这些问题需要通过建立内部控制机制来加强解决，因此，从单位内部管理来说，建立和完善内部控制是提升单位治理水平的内在需要。

三、我国行政事业单位内部控制建设的发展历程

（一）发布内部控制规范，启动行政事业单位内部控制建设工作

2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号文件正式印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《单位内控规范》），要求自2014年1月1日起在各级各类行政事业单位施行。

《单位内控规范》是行政事业单位内部控制建立和完善的基本遵循。

其主要结构如下：

《行政事业单位内控规范》框架结构

规范主要内容：“45678+2”

（二）完善推进阶段（2015年）

为贯彻落实党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”工作要求。

2015年12月21日，财政部以财会〔2015〕24号文件正式印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》。新发布的《指导意见》为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向，对单位实施内控建设的总体要求、主要任务和保障措施又进行了明确和补充，在2012年发布的《内控规范》基础上增加了新的任务、目标和要求。在理念上也有许多新的变化，主要表现在：

《指导意见》提出了下一阶段主要工作任务：

“建立内控报告制度，促进内控信息公开”要求“必须于2016年底完成内控建立与实施工作”

根据指导意见2016年开展了内部控制基础性评价，2017年开展始编制内部控制报告。

（三）以评促进阶段（2016年）

2016年6月24日，财政布发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号）

内部控制基础性评价：单位在开展内部控制建设之前，或在内部控制建设的初期阶段，对单位内部控制基础情况进行的“摸底”评价。

通过开展内部控制基础性评价工作，一方面，明确单位内部控制的基本要求和重点内容，使各单位在内部控制建设过程中能够做到有的放矢、心中有数，围绕重点工作开展内部控制体系建设；另一方面，旨在发现单位现有内部控制基础的不足之处和薄弱环节，有针对性地建立健全内部控制体系，通过“以评促建”的方式，推动各单位于2016年底前如期完成内部控制建立与实施工作。

（四）内部控制报告阶段（2017年及以后）

2017年1月25日，财政部关于印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的通知（财会〔2017〕1号）。

建立内部控制报告制度，目的：进一步加强行政事业单位内部控制建设，规范行政事业单位内部控制报告的编制、报送、使用及报告信息质量的监督检查等工作，促进行政事业单位内部控制信息公开。

行政事业单位内部控制基本原理

主讲：朱延辉

▪ 目录

一、内部控制建立的目标、原则及步骤

二、风险评估原理

三、控制方法（制衡机制）

一、内部控制建立的目标、原则及步骤

（一）内部控制的目标

内部控制目标：单位建立和实施内部控制所要达到的目的。与单位的总体目标相一致。

综合《单位内控规范》和“指导意见”，单位内部控制的目标可归纳为三大目标：

关于合理保证：内部控制不是万能的，不能完全地控制风险，具有固有限制：

（二）建立与实施内部控制的原则（四项原则）

（三）建立和实施内部控制的思路和方法

（四）建立和实施内部控制的步骤

二、风险评估原理

（一）风险及风险评估的内涵

风险评估是内部控制的一个要素，是实施内部控制的重要方法。

1．什么是风险

风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响。

业务活动风险表现为业务活动的实际结果与内部控制目标之间的差异程度。

2．什么是风险评估

风险评估是量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。

识别和分析风险是单位内部控制必不可少的环节，也是确定控制方法的前置环节，通过风险分析找到漏洞和隐患，采取风险应对策略。

（二）风险评估工作机制

1．风险评估的组织机构：成立风险评估计工作小组——联合工作机制

2．评估周期

首次评估：尽可能全面、细化，业务层面的风险评估完成后，形成业务流程图，确定关键风险点，剖析风险存在原因及导致损失的可能性。

定期评估：后续的风险评估可以定期进行，风险评估至少每年进行一次。主要侧重于经济活动的变化部分。当外部环境、经济活动或管理要求等发生了重大变化，则应当及时对经济活动风险进行重新评估，以确保新的风险得到及时有效的控制。

不定期评估：对某些高风险经济活动开展不定期评估，建立专门的风险预警系统，以便有效地防范和管控风险。

3．评估结果应用

形成评估报告：评估工作完成后，应当做好汇总、整理和分析工作，必须形成书面报告，及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。

完善内部控制：单位领导安排内部控制职能部门或牵头部门以风险评估结果为基础，根据国家有关规定、结合单位的实际情况，选择风险应对策略、建立健全内部控制机制、完善内部管理制度。风险评估中发现的重大风险，单位领导应当尽快安排确定解决方案，并要求相关业务部门负责人予以高度重视，及时堵塞漏洞、消除隐患。

（三）风险评估程序

风险评估四要素：

1．目标设定

风险以目标为导向：风险会使单位的业务活动偏离既定的目标，设定目标是为了识别风险，纠正脱离目标的偏差、确保目标的实现。开展风险评估，首先应当确定各项活动的控制目标。

合理设置控制目标：各项业务活动的控制目标总体上与内部控制的整体目标相一致（五大目标），但业务活动各有特点，所以控制目标也有所侧重。

支出业务控制目标：侧重真实性、合规性（支出金额符合开支范围和标准）、并经过了适当的授权审批。实物资产控制目标：侧重实物资产安全完整和账实相符。

风险评估工作小组应当根据各项经济活动的自身特点和相互联系，合理设定控制目标。

2．风险识别。是对单位面临的各种不确定因素进行梳理、汇总，形成风险点清单。

业务层面风险识别。从梳理业务流程，明确业务环节入手，主要内容包括：

3．风险分析

风险分析是在风险识别的基础之上，运用定量和定性方法进一步分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度，以便为制定风险应对策略、选择应对措施提供依据。风险分析具体包括风险的可能性分析和影响程度分析。

风险的可能性分析，可以采用定性测评，也可以使用风险发生的概率或者一定期间内发生的次数来衡量。

风险发生可能性评估标准

风险的影响程度分析，主要针对相关风险对单位目标实现的影响程度判断。

风险发生影响程度评估标准

风险分析的目的就是对识别的风险进行排序，确定内部控制需要重点关注和优先控制的风险点。行政事业单位应当根据风险分析的结果，结合风险承受程度，确定风险应对策略。

4．风险应对：在风险分析的基础之上，针对风险，提出各种风险解决方案，经过分析论证与评价从中选择最优方案并予以实施的过程。四种应对策略：

（1）风险规避：单位对于超出可承诺范围的风险，通过放弃或者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失的策略。

例如：某单位对外部环境进行分析后，发现对外投资业务的风险很高，该单位又没有足够的人力资源和专业水平对投资业务加以管理，经过对风险的综合分析后，单位应当放弃很可能导致亏损的投资项目。

（2）风险降低：单位在权衡成本效益之后，准备采取适当的控制措施降低风险或者减轻损失，将风险控制在可承诺范围之内的策略。

　某事业单位在开展建设项目风险评估中发现建设项目的工程变更随意无序、缺乏监管，很容易发生超概算甚至发生利用虚假事项套取建设项目资金、导致公共资金流失的风险。该单位对此项风险采取如下管控措施：

减少风险发生的管控措施。首先加强设计控制和投资控制，确保施工图设计合理，施工预算在概算范围之内，尽量防止随意变更的情形，降低超概算的风险。

减少发生工作变更发生后对超概算的影响程度。要求建设项目管理人员严格审核或聘请外部专家对变更事项进行审核，加强授权审批，变更应经单位有关领导审批，重大变更应由集体决策，致超概算的情况应当按照国家有关规定报经批准。

财务人员应当加强工程变更所涉及价款的支付审核，确保手续完备、凭证真实。

（3）风险分担：也称风险转移，是单位准备借助外部力量，采取业务外包、购买保险等方式，将风险控制在可承诺范围之内的策略。

如：对于贵重资产，单位可以通过购买保险的方式，降低因保管不当或不可抗力而造成的资产被盗或毁损的风险。又如：对于专业性很强的建设项目，单位可以通过将工程设计、监理等业务外包的方式，借助专业机构力量避免设计不合理、工程监管不到位的风险。

（4）风险承受：单位对可承受范围之内的风险，在权衡成本效益之后，不准备采取控制措施降低风险或者减轻损失的策略。如果单位经过分析后，认为自身有足够的能力承受风险造成的损失时，可以采取风险承受策略，自行消化风险损失。

三、控制方法

内部控制的控制方法实质上就是内部控制的机制，是指为将经济活动风险控制在可承受（可承诺）的范围之内，根据内部控制的原理，并结合风险评估的结果，针对风险点选择的措施和程序。

（一）不相容岗位相互分离

不相容岗位：是指从相互牵制的角度出发，不能由一人兼任的岗位。如果不相容岗位由一人兼任，就缺少了制约、监督，很可能发生错误或舞弊行为，而且不容易被发现。

基本原理：两个或两个以上的人员无意识地犯同样错误的可能性很小，有意识的合伙舞弊的可能性也低于一人舞弊的可能性。这种机制有利于事前防范和事中控制。

不相容岗位相互分离要求：合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。

业务活动岗位分工

（二）授权审批控制

内部授权审批控制：单位根据常规授权和特别授权的规定，明确单位内部各部门、下属单位、各岗位日常管理和业务办理的所授予权限范围、审批程序和相应责任。

内部授权审批控制是行政事业单位内部控制的重要方法。完善的内部授权审批制度将有助于明确权力和责任，层层落实责任，层层把关，帮助单位最大限度地规避风险。

授权控制主要遵循的原则：

（三）归口管理

归口管理：按照管控事项的性质与管理要求，结合单位职责、组织机构和岗位设置，在不相容岗位相互分离和内部授权审批控制的前提下，明确单位内部各个业务的归口管理责任单位的控制方法。

归口管理是建立在权责对等基础上的统一管理。归口管理要求根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实现统一管理。

为什么要归口管理？

如何实行归口管理？根据本单位实际，根据经济活动的特点和本单位职能、组织机构和岗位设置情况，建立起联合工作机制，以成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，按照权责对等的原则实行统一管理。

（四）预算控制

为什么要强化预算控制？

预算是基于业务活动的，建立在业务活动规划基础上的预算才是客观合理的预算，编制预算的过程就是规划业务的过程，因此，通过预算控制，可以将资金管理（财务管理）和业务管理完美结合，起到防控风险，提高效益的目的。

预算具有综合管控作用。预算与资产、采购、收支、建设项目等息息相关，具有综合管控作用。

预算控制不等同于预算业务控制

（五）财产保护控制

财产保护控制是保证单位资产安全和使用有效的一种控制方法。要求单位建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。

资产日常管理制度包括资产记录、实物保管和处置报批等。

资产的定期清查机制包括定期盘点、账实核对定期核实各类资产的实际数量，发现不符的，及时查明原因，并按照国家相关规定进行处理。

（六）会计控制

会计控制是实现“财务信息真实完整”控制目标的有效方法。政府会计改革后，会计核算需要同时提供预算会计和财务会计信息。

（七）单据控制

单据控制是明确经济行为中单位外部来源的报销凭证和单位内部表单的控制方法。

表单和票据是行政事业单位发生经济行为的“留印”和“有痕”，能够反映单位经济活动是否合法、合规、真实。

单据控制要求行政事业单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。

单据控制从种类上或来源上看可以分为表单控制和票据控制。

单位加强单据控制主要包括以下两个方面：

（八）信息内部公开

信息内部公开：对某些与经济活动相关的信息，在单位内部的一定范围内，按照既定的方法和程序进行公开，达到加强内部监督，促进部门间沟通协调以及督促相关部门自觉提升工作效率的有效方法。

例如，定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，有利于督促相关部门合理安排工作进度，自觉提高预算执行的有效性。所以，内部信息公开也是一种有效的控制方法。

内部信息公开要求单位要建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。

单位层面内部控制

主讲：朱延辉

内控实施较好单位共同特点

内部控制的组织框架图

（一）建立内部控制的组织架构

成立内部控制领导小组（内部控制的决策机构）

单位应建立内部控制的组织领导机构，成立“内部控制领导小组”，小组为联合工作机构，定位于决策职能。

为了提高领导力和执行力，由单位主要领导担任组长。

为了加强分工协作，共同参与，成员应包括财务、后勤、办公室、资产、人事、内部审计、主要业务部门等部门的负责人。

内部控制建立和实施的组织机构

内部控制组织实施机构及职能

（二）建立内部控制的工作机制

1．单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离（三权分离的工作机制）

【案例1】三权分配简表

预算控制三权分配简表

收支控制三权分配简表

采购控制三权分配简表

2．建立健全议事决策机制

3．建立健全内部控制关键岗位责任制

为什么要划分岗位：岗位是对部门职能的分解，划分岗位的目的是明确职责边界，落实责任，便于业务流程规划和制衡机制的设计，设立岗位要符合不相容岗位相互分离的要求。

所有岗位均应明确职责权限，强调关键岗位主要是因为这些岗位存在高风险。关键岗位并不局限于经济业务，也包括非经济业务的一些重点岗位，如与重要人事任免、干部任用、招生就业、职称评定等有关岗位。

（三）对内部控制关键岗位工作人员胜任能力的要求

有效的内控体系是以关键岗位工作人员的专业胜任能力和职业道德水平为基础的，缺少专业人才，再好的内控设计都难以得到落实。

（四）编报财务信息的要求

加强会计事务管理，有助于实现内部控制报告目标

单位的经济活动均与财会部门密切相关，预算业务和收支业务以财会部门为主导，政府采购业务和基本建设的预算编制和资金结算也离不开财会部门，健全的会计机构能够为单位管理提供真实、完整、可靠的财务信息。并对单位经济活动的合法合规、资产的安全进行有效监督。

（五）运用科技手段加强内部控制

内部控制的信息化：将内控理念、控制流程、控制方法等要素通过信息化手段固化到信息系统中，从而实现内部控制体系的系统化与常态化。

业务层面内部控制

主讲：朱延辉

目录

一、预算业务控制

二、收支业务控制

三、采购业务控制

四、资产业务控制

五、建设项目控制

六、经济合同控制

业务层面内控建立和完善的七个步骤

一、预算业务控制

（一）预算业务组织机构及岗位设置

预算业务管理机构和岗位控制存在的主要风险：

一是组织机构不健全，设置不合理，

二是各管理机构职能权限不清，

三是预算管理岗位设置不合理，不相容职务未有效分离。

控制措施如下：

1．科学规划合理设置预算业务管理机构，明确各机构的主要职能权限

预算管理各机构的职责权限

2．科学规划预算业务管理岗位

在健全管理机构的前提下，单位应进一步细化各岗位在预算管理中的职责、分工和权限，确保不相容岗位相互分离。

（二）预算编制环节控制

预算编制环节控制应包括以下业务流程控制：

1．预算编制子流程

预算编制风险点及主要控制措施

2．预算分解子流程

预算分解子流程风险点及主要控制措施

3．预算批复下达子流程

预算批复下达子流程风险点及主要控制措施

（三）预算执行环节控制

1．预算执行环节的主要业务流程

三个子流程：

（1）预算执行申请子流程

（2）预算追加调整子流程

（3）资金支付子流程

2．预算执行环节主要的风险：

一是不按批复的预算执行

二是预算执行审核审批机制不健全

三是预算资金收支和预算追加调整随意无序，产生无预算支出、超预算支出等情形

四是缺少预算执行监控和执行分析，预算执行不到位，发现问题不及时。

（四）决算及绩效评价控制

1．决算及绩效评价业务流程

2．决算与绩效评价环节主要的风险

3．决算及绩效评价环节的控制措施

（五）建立和完善预算管理制度

内部控制建立和完善的落脚点：是将各项控制措施固化成管理制度，以便于遵循。

建立预算管理制度的方法：通过业务流程梳理查找预算业务组织机构岗位设置和各业务环节的风险点，进行分险分析，采取风险应对措施，将应对措施固化成预算管理制度。

特别强调：制度是需要经过法定程序才能生效，起草的制度一般要经过论证、会议通过，正式以文件形式签发才有效

【案例1】预算管理制度的主要结构：

XX单位预算管理办法

第一章总则

制定的目的依据：为了强化预算管理，发挥预算综合管控作用，科学配置资源，促进事发展，依据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》，结合单位实际制定本办法

有关概念：（预算、预算管理决算）

管理原则：量入为出，收支平衡，统筹兼顾保证重点体现效率，兼顾公平。

第二章预算管理组织机构及职责

预算管理委员会：

明确设置预算管理委员会，及其组成办法。预算管理委员会的职能权限（预算管理的决策机构）

预算管理委员会办公室：

委员会办公室为预算管理委员会工作机构，主要职责权限

各业务部门（预算执行部门）的主要职责权限

预算管理监督部门：

内部审计的主要职责权限：预决算审计向教职工代表大会报告，接受监督

第三章预算编制及下达

规范预算编制的方法、流程（二上二下，内部预算分解，批准下达等流程，其中要贯穿审核和与业务单元等的协调沟通机制）等。

第四章预算执行

规范预算执行有关控制要求（按开支范围标准执行）及预算追加、调整的审批权限及流程

第五章决算

规范年度决算的编制主体、流程、编制要求、审核要求，决算报表对外报送的审批、决算分析的有关要求、分析结果应用等

第六章预算绩效评价

规范评价主体，评价内容，评价结果反馈，评价结果应用等内容。

第七章责任

明确违反本办法的有关责任追究

第八章附则

解释权，生效日期等

二、收支业务控制

单位的收支业务与资金流转密切相关，是单位运行中的核心业务之一，也是内部控制的管控重点。

收支业务控制包括：

对收入的控制

对支出的控制

（一）对收入业务的控制

1．新政府会计准则制度下，行政事业单位“收入”与内部控制“收入”概念的解析

根据《政府会计基本准则》，行政事业单位的收入要素包括财务会计要素中的收入和预算会计中的预算收入两个维度。

预算收入的定义：预算收入是指政府会计主体在预算年度内依法取得的并纳入预算管理的现金流入。预算收入以收付实现制为核算基础，一般在实际收到时予以确认，以实际收到的金额计量。

“收入”是指报告期内导致政府会计主体净资产增加的、含有服务潜力或者经济利益的经济资源的流入。以权责发生制为核算基础，以收入实现而不是以款项的收到为确认标准，在确认时应当同时满足以下条件：与收入相关的含有服务潜力或者经济利益的经济资源很可能流入政府会计主体；含有服务潜力或者经济利益的经济资源流入会导致政府会计主体资产增加或者负债减少；流入金额能够可靠地计量。

因此，行政事业单位在政府会计制度规范下，要区分财务会计要素下的”收入“和预算会计要素下的”预算收入“，由于核算基础的不同，二者在确认时点上并不一定完全相同，可能存在同时确认、确认收入不确认预算收入（应收账款）、确认预算收入不确认收入三种情形（预收账款）。

《单位内部控制规范》出台早于政府会计改革，限于当时执行收付实现制的预算会计，收入确认与款项收到直接相关，因此，内控规范对于收入控制是以与取得收入有关资金风险角度规划收入的内部控制，因此把不作为单位的预算收入但应当上缴国库或财政专户的资金纳入单位内部控制规范管控的范围。理由主要是这部分应缴国库的资金在实务中存在被截留、挪用、私设”小金库“，甚至被贪污的风险。

综上，单位收入内部控制管控的收入范围比较宽范，具体应包括财务会计要素下的收入、预算会计要素下的预算收入以及应缴国库的各类款项。同时，新制度下，收入的控制也不能简单以资金管控视角来进行规划控制，也应关注权责发生制核算基础下的财务会计收入确认有关的风险。因为这些风险影响报告目标的实现。

2．收入业务的控制目标

3．收入业务流程梳理

4．收入业务的主要风险点

5．收入业务控制措施

（1）合理设置收入业务岗位。

单位应根据本单位“三定”规定和单位的实际情况合理设置收入业务岗位，明确相关岗位的职责权限。可以实行“一人多岗”管理模式，但是必须确保单位收款与会计核算等不相容岗位相互分离，要在单位内部的收入业务方面形成制衡机制，从而有效防范风险。

（2）对收入业务实施归口管理

由财会部门作为牵头部门对收入业务进行统一管理和监控。归口管理不等于统一收费，强调管理行为的归口

（3）严格执行“收支两条线”管理规定

有政府非税收入收缴职能的行政事业单位，应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，严格“收支两条线”管理规定，及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或私分。

（4）加强收入核算控制，严格按政府会计准则制度组织会计核算

单位应严格按政府会计制度关于收入和预算收入的确认原则确认收入和预算收入，特别要关注收入的确认，准确反映当期收入，保证会计信息质量。

（5）加强对票据和印章的管控。

单位应建立票据专管制度。一般由财会部门负责，实行专人、专账、专柜管理。岗位设置：票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。票据专管员、票据使用人、发票专用章保管人应相分离。票据应当按照顺序号使用，不得拆本使用，做好废旧票据管理。不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，不得擅自扩大票据使用范围，不得虚开票据。

（6）建立健全收入内部管理制度

单位应将上述控制措施固化成收入业务内部管理制度，经批准后执行。

收入内部管理制度应当主要明确以下五个方面的内容：

一是明确收入业务的归口管理部门及职责权限；二是收入业务的管理岗位及其职责权限；三是各类收入业务的工作流程、审批权限和责任划分；四是票据、印章的保管责任、领用程序；五是与收入业务相关的对账和检查责任。

（二）对支出业务的控制

支出是行政事业单位预算执行的重要组成部分，是最基本的业务和共性业务，也是政府采购业务、建设项目管理、合同管理的重要环节。

1．政府会计制度实施后支出业务控制的新变化

内部控制规范所称的”支出“是在原单一核算模式下，基于收付实现制的预算支出。政府会计制度正式实施后，“三双”核算模式引入了”费用“会计要素。在平行记账规则下，预算支出的绝大部业务都要同时进行财务会计处理，对应财务会计”费用“要素。二者有联系，但完全是不同的理念：

预算支出是指政府会计主体在预算年度内依法发生并纳入预算管理的现金流出，以收付实现制为核算基础，一般在实际支付时予以确认，以实际支付的金额计量。

费用是指报告期内导致政府会计主体净资产减少的、含有服务潜力或者经济利益的经济资源的流出。费用是政府会计财务会计要素，以权责发生制为核算基础，在确认时强调以费用的发生为确认条件，而不是以款项支付为确认条件。

因此，考虑到政府会计实施后，原支出业务发生的新变化，不能仅以预算资金流出角度来规划支出的内部控制，还要考虑”三双”核算模式下，预算支出平行记账对应的费用会计要素有关的风险，表现为权责发生制核算基础下费用确认有关的风险。这些风险影响政府会计信息质量，影响行政事业单位报告目标的实现。

2．支出业务的控制目标

3．支出业务流程

4．支出业务的风险点

5．支出业务的控制措施

（1）合理设置支出业务岗位

单位应按内控规范要求，结合本单位“三定” 规定和单位的实际情况，按照支出业务的类型，合理设置支出业务相关岗位，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限，确保：支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。

（2）加强支出审批控制

支出业务应加强支出的审批控制，明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应在授权范围内审批，不得越权审批。

审批既包括经济业务事项的事前审核审批，也包括业务事项发生后或在办理过程中的资金支付的审批。事前申请控制主要目的是将“关口前移”，防止出现支出已经发生，报销时出现超预算，超开支范围、未按支出计划支出等情况出现。

如何授权？

一般按业务类型和金额大小进行设置。如业务招待费等三公经费，大额支付。

（3）加强支出审核控制

（4）加强支付控制

（5）加强支出业务核算和归档控制

单位应按政府会计准则制度规定组织支出业务的会计核算，特别强调要重点关注支出业务平行记账对应的费用类会计科目的核算，关注支出与费用确认时点不同情况下的业务处理：支出确认早于费用（预付）支出业务晚于费用（应付）保证会计信息质量。

与支出业务相关的会计凭证、文件、合同协议和其他资料，按《会计基础工作规范》的规定及时归档，妥善保管，严防毁损、丢失、泄密或不当使用。

（6）建立健全支出内部管理制度

单位应将上述风险应对措施固化成支出管理制度，建立健全支出内部管理制度，并按照程序报经批准后执行。

单位可以建立总体上的支出业务管理制度和各类支出业务的实施细则。总体上的管理制度一般是指支出的管理原则，审批权限等。各类支出的实施细则是根据不同开支的管控特点，从开支范围、开支标准、所需单据、业务流程等方面作出的规定

如，某行政单位建立的支出业务内部管理制度包括：经费支出管理办法，办公费管理细则、接待费管理细则、会议费管理细则、差旅费管理细则、出国（境）费管理细则、交通费管理细则以及加班误餐费管理细则等。

支出内部管理制度应当主要明确以下六个方面的内容：

一是各类支出业务事项的归口管理部门；二是支出业务事项的开支范围、开支标准以及业务事项所涉及的表单和票据；三是支出事前申请、审核审批程序；四是支出借款和报销业务流程；五是与支出相关的内部审核审批权限、程序和责任；六是与支出业务相关的对账和检查责任。

归口管理部门：如业务招待费、出国（出境）费、公务用车归口到办公室。

关于表单要求（内部控制的单据控制）

【案例2】支出管理制度结构设计（以业务招待费为例）

xx学院业务招待费管理办法

第一章总则

制定的目的，依据、适用范围、原则

第二章管理体制

归口到办公室，并明确办公室的职责权限

第三章业务招待费的审核审批程序

第四章开支范围、标准及单据

第五章业务招待费的借款、报销的业务流程

第六章责任，规定违反规定的处罚措施

第七章附则，生效日期、解释权等

（三）对债务业务的控制

1．关于行政事业单位举借债务

《行政单位财务规则》（财政部令第71号）第三十九条第二款明确规定：“除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得对外提供担保。”

《事业单位财务规则》（财政部令第68号）第五十条明确规定：“事业单位应当建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不得违反规定举借债务和提供担保。”

结论：行政单位是不允许对外举借债务的，事业单位允许举借债务但要履行严格的审批手续。

新预算法修订后，国务院、财政部出台了一些预算管理规定，要求加强了债务的管理，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确要求将举借债务纳入预算管理。

2019年实施的政府会计制度在预算会计中，对一级政府和事业单位举借的债务设置了“债务预算收入”和“债务还本支出”两个科目进行核算，（财务会计中还是按负债要素进行核算）

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号，以下简称《单位内控规范》）：“根据国家规定可以举借债务的单位应当建立健全债务内部管理制度，明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务的全过程。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，应当进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。”

2．债务业务的业务流程

3．债务业务的主要风险

4．债务业务的控制措施

（1）合理设置债务业务岗位

行政事业单位应当指定财会部门负责债务管理，明确相关岗位的职责权限。不相容岗位：举债申请与审批、债务业务经办与会计核算、债务业务经办与债务对账检查等为不相容岗位应相互分离，不得由一人办理债务业务的全过程。

（2）对举借债务进行充分论证

举借债务应进行充分评估和论证。财会部门应当根据国家规定、单位实际需求、宏观经济和金融市场形势，恰当选择举债方式，编制债务融资和偿还方案，并对方案进行评估和论证，大额债务举借，应由单位领导班子集体研究决定。

（3）加强对债务业务的审批控制

单位应当在债务内部管理制度中明确规定举借和偿还债务的审批权限、相关程序和责任。债务的举债和偿还应当严格执行审批程度。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，应当在充分论证的基础上，由单位领导班子集体研究决定，以避免决策审批中的疏漏。按照国家规定需要向本单位上级主管部门和同级财政部门报批的，还应当履行严格的报批手续。

（4）加强债务业务的日常管理

（5）建立健全债务内部管理制度

单位应当按上述控制措施，建立健全债务内部管理制度。债务内部管理制度应主要明确以下六个方面的内容：

一是债务业务的归口管理部门；二是债务业务的管理岗位及其职责权限；三是债务业务的工作流程、审批权限和责任划分；四是债务合同协议的订立、履行、登记等程序；五是大额债务的认定标准；六是与债务业务相关的对账和检查责任。

三、政府采购业务控制

政府采购业务是行政事业单位经济活动中的一项重要业务，政府采购业务与预算业务、支出业务、资产管理、合同管理等密切相关。为加强内部控制管理，行政事业单位使用财政性资金采购的集中采购目录以外和采购限额标准以下的货物、工程和服务，也应当比照政府采购业务控制程序执行。

采购业务可分为计划申报、采购实施、验收结算等三个环节。

（一）政府采购业务的控制目标

（二）政府采购业务流程

1．采购预算计划申报流程图

2．采购实施和验收结算流程图

（三）政府采购业务的主要风险

（四）政府采购业务的控制措施

1．合理设置政府采购业务管理机构和岗位

（1）政府采购业务决策机构、实施机构、业务监督机构（三权分配）

政府采购业务各机构的职责权限

续表1

（2）合理设置政府采购业务岗位

单位应当根据本单位的“三定” 规定和《单位内控规范》的要求，结合单位实际情况合理设置政府采购业务岗位，应当主要把握两个原则：

一是牵制原则。确保不相容岗位相分离，每项业务办理都要经过两名或两名以上工作人员处理，真正做到相互牵制。

二是效率原则。这种分离是不相容岗位之间的分离，并不是所有岗位都要分离。如果受到人员编制的限制而无法完全实现不相容岗位相互分离，可以结合本单位实际采取提高透明度、加强检查监督等方法进行替代控制。

政府采购业务相关的不相容岗位

2．加强对政府采购业务预算与计划的管理

单位应当加强对政府采购业务预算与计划的管理，坚持“先预算，后计划，再采购”的工作原则，按照已批复的预算安排政府采购计划，实现预算控制计划，计划控制采购，采购控制支付。

（实务中误区：预算与计划不分）从业务流程的环节来说，政府采购预算的编制与审核属于采购预算立项环节，从时间上来说先于采购预算不等于计划）。

3．加强对政府采购活动的管理

政府采购活动通常是指实施政府采购过程中的业务活动，具体包括：采购申请、审核、招标等活动。

单位应当加强对政府采购活动的管理。对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门相互协调、相互制约的机制。发挥内部控制领导小组及小组办公室职能：联合工作机制。

（1）政府采购的申请与复核。

提出政府采购需求的业务部门，应当以批复的政府采购预算指标和下达的政府采购计划为依据，提出政府采购申请，由部门负责人对政府采购需求进行复核签批后提交政府采购部门审核。

关注：采购需求是否有相应的预算指标；是否适应当期的业务工作需要，是否符合当期的政府采购计划；政府采购申请文件内容是否完整等。

（2）政府采购归口管理部门的审核。

（3）政府采购信息的发布

对按照规定需要公开的政府采购信息，应当在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上向社会公开，提高政府采购活动的透明度，促进公平竞争。行政事业单位应当对政府采购信息公开的流程进行规范。

采购活动环节流程：

4．加强对政府采购项目验收的管理

采购项目验收是政府采购业务的重要控制环节。《单位内控规范》第三十六条规定：“单位应当加强对政府采购项目验收的管理。根据规定的验收制度和政府采购文件，由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。”

验收环节应明确：

一是明确验收主体；

二是明确验收方式；

三是组建验收小组；

四是出具验收证明。

5．加强对政府采购业务质疑投诉答复的管理

《政府采购法》规定，供应商对政府采购活动事项有疑问的或者认为采购文件、采购过程和中标、成交结里使自己的权益受到损害的，可以向采购人提出询问或向采购人提出质疑。

单位在政府采购内部管理制度中，应当明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程。如：可以规定政府采购业务质疑投诉答复工作由采购领导小组办公室负责牵头，提出政府采购需求的业务部门、财会部门、内部审计部门等相关部门参加，按照国家规定的时限、程序和要求做好政府采购业务质疑投诉答复工作，并对答复过程中形成的各种文件进行归档等。

6．加强对政府采购业务的记录控制

加强记录控制有利于全面记录、反映政府采购业务的全过程，《单位内控规范》第三十八条规定：“单位应当加强对政府采购业务的记录控制。妥善保管政府采则预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。”

单位政府采购执行部门应做好政府采购业务相关资料的收集、整理工作，建立业务档案并按规定的保管期限妥善保管，防止资料遗失、泄露；需要向财会部门同时提交的或按照规定应当向外部有关部门备案的，应当及时提交和备案。

7．加强对政府采购项目安全保密的管理

《单位内控规范》第三十九条规定：“单位应当加强对涉密政府采购项目安全保密的管理。对于涉密政府采购项目，单位应当与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。”

单位应当加强对涉密政府采购项目安全保密的管理，在政府采购内部管理制度中，应当明确规定涉密政府采购项目的信息管理职责，要求工作人员未经允许不得向无关人员透露政府采购信息。对于涉密政府采购项目，应与供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款，强化供应商或采购中介机构的保密责任。

8．建立健全采购管理制度

采购管理制度的建立和完善是在业务流程梳理、按业务环节进行风险分析的基础上，将采取的控制措施固化成管理制度来完成的。

采购管理制度一般应包括以下内容：

①政府采购业务管理机构及职能，相关岗位的设置及其职责权限

②采购计划的编制及审核

③采购业务审批权限

④不同采购方式下的业务活动流程

⑤采购验收

⑥采购档案管理

⑦有关责任

【案例3】xx学院采购管理办法

第一章总则

第一条制定的目的：规范采购行为，加强内部管理，防范舞弊风险提高经费使用效益，依据《政府采购法》《单位内部控制规范》结合学院实际制定本办法。

第二条政府采购的定义：本规定所称采购，是指以购买、租赁、委托和雇用等方式有偿取得货物、工程和服务的行为。

本规定所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。

本规定所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。

本规定所称服务，是指除货物和工程以外的其他采购项目，例如工程设计、勘察、监理等以及各类中介服务（审计中介服务除外）、法律服务、保险服务等。

第三条采购业务坚持以下原则

（一）坚持预算控制、计划采购的原则。采购项目应由财务部门核实经费来源，无预算的采购项目不得采购。由于不可预见因素的无预算采购项目，应按预算管理有关规定，按程序办理立项和增加预算手续。

（二）采购与招标工作应遵循公开、公平、公正、竞争择优和诚实守信的原则。

第四条单位采购工作严格实行回避制度。在采购活动中，采购人员及相关人员与供应商（指提供货物、工程和服务的法人、其他组织和自然人）有利害关系的，必须回避。

第五条单位各类采购业务应按本制度规定执行。（适用范围）

第二章组织机构及职责

第六条学院成立采购工作领导小组，组长：院长，副组长：副院长，成员：副院长（组成办法）

采购领导小组的主要职能：定位于决策，审定管理制度、决定采购中的重大问题等。

第七条采购领导小组下设采购领导小组办公室。为学院采购工作归口管理机构。成员：办公室、财务、国资、后勤、等部门负责人，小组办公室为采购领导小组的日常工作机构，由办公室牵头，办公室主任为小组办公室主任。

领导小组办公室的主要职能：审核需求参数、审采购计划、验收等。

第八条学院办公室为采购业务的执行机构主要职能：定位于办理采购业务的办理，编制招标文件，协调办理代理机构办理政府采购手续，档案管理等。

第九条采购需求部门的主要职责

一是负责采购项目立项论证，预算编制工作；

二是预算批复后，制定采购计划，报小组办公室审核后执行；

三是提出采购需求如：货物的品种、规格、型号、单价、主要技术参数和有关要求；工程维修的工作量清单、技术图纸和与工程项目有关的资料和技术要求、质量要求，提供服务类采购的主要需求和控制价等；

四是参与验收、质疑；

五是办理与采购业务有关的资产入账手续等。

第十条内部审计部门的主要职责

评价采购制度有效性，监督采购活动对制度的遵循情况，参加质疑

第三章采购方式及限额标准

第十一条采购方式分为以下几种

（一）达到政府采购门槛价标准的为政府采购方式；

（二）未达到政府采购门槛价标准，且可在政府采购电商云平台上采购的货物类商品，以政府采购电商云平台方式进行采购；

（三）无法在电商云平台上采购的工程和服务类采购项目，金额在五万元（含五万元）以上的，委托招标代理机构实行院内自行招标；

（四）无法在电商云平台采购，金额在五万元以下的采购项目通过公开询价方式采购。

第四章采购业务流程

四种采购方式的流程

招标方式：总体上为业务部门提需求，采购领导小组办公室审核，采购执行部门（办公室）编制招标文件，小组办公室审核招标文件，办公室具体办理招标工作，中标后签定采购合同，内部审计实施内部监督。

电商云平台：业务部门按采购计划在云平台询价后提需求，财务部门审预算（范围、额度）办公室云平台执行。

零星采购询价方式：明确要求部门成立询价小组，三人组成，公开询价，并做询价记录，确定供货单位。

第五章采购验收

明确验收主体，验收方式、回避原则，验收内容验收报告。

第六章采购档案及保密管理

明确档案资料范围、收集归档的主体，保密的有关规定。

第七章责任

第八章附则

四、资产业务控制

资产是单位正常履行职能和开展业务活动的物质基础。行政事业单位的资产按照资产的形态，主要分为货币资金、实物资产、无形资产、对外投资和其他资产。

（一）货币资金业务控制

1．货币资金的控制目标

2．货币资金的业务流程

3．货币资金业务的主要风险点

4．货币资金业务控制措施

货币资金控制应从岗位设置、支付申请、支付审批、支付复核和支付等业务环节以及资金保管、对账检查等方面进行控制。鉴于资金支付申请、支付审批、支付复核和支付环节的控制措施已在收支业务控制中做了讲解，因此这部分重点从货币资金岗位设置、保管和检查等角度对货币资金管控措施进行讲解。

控制措施，主要包括：一是建立健全货币资金管理岗位责任制；二是加强对银行账户的管理；三是加强货币资金的核查控制。

（1）建立健全货币资金管理岗位责任制

（2）加强对银行账户的管理

（3）加强货币资金的核查控制

（二）实物资产控制

实物资产和无形资产是行政事业单位资产的重要组成部分。实物资产主要包括存货（集中领用的办公用品各类物资）、固定资产。实物资产管理的内容主要包括：资产配置、产权登记、资产保管、资产使用、清查盘点、资产处置、统计报告等。资产配置涉及预算编制和政府采购业务，具体控制措施已在预算业务控制和政府采购业务控制讲解，这部分主要从资产保管、使用、处置、清查盘点、统计报告等角度对实物资产和无形资产的管控措施进行讲解。

1．实物资产的控制目标

实物资产控制的基本目标是保证资产的安全完整，更进一步的目标是避免资产的浪费，提高使用效率。

2．实物资产控制业务流程

3．实物资产管理各环节的主要风险：

领用环节风险：

资产领用没有履行相应的审批手续，资产发出没有正确的登记，没有归集到领用部门或者个人，可能造成实物资产账实不符或者使用效率低下。

保管和使用环节风险：

因保管不善、操作不当导致资产被盗、发生毁损等；因日常维护不当降低资产使用年限；长期闲置，造成资源浪费；对应当投保的资产没有投保，不能有效防范资产损失风险；缺乏有效的资产记录和清查盘点机制，存在账外资产、资产流失、资产信息失真、账实不符的现象。

资产处置环节风险：

对资产处置没有严格执行审核审批程序，未按照国家有关规定执行，处置收入流失，造成资产处置行为不合法、不合规或者存在舞弊的风险（资产变价收入，如电子设备，维修残值）。

此外，固定资产还存在折旧计提风险，是否按规定计提折旧，金额是否准确。

4．实物资产管理的控制措施

（1）对实物资产实施归口管理。

单位应设置资产管理部门，对资产实施归口管理。职能一般包括：

一是制定单位资产内部管理制度；

二是负责资产的产权登记、资产记录、清查盘点、统计分析等工作；

三是提供资产增减变动和存量信息，配合财会部门和政府采购部门开展政府采购预算和计划的编制及审核工作；

四是督促资产使用保管部门按规定使用维护资产，定期检查资产使用情况，确保资产得到有效使用；

五是按规定办理资产处置工作；

六是负责对投资项目的追踪管理；

七是定期与财会部门等相关部门核对资产信息，确保资产安全完整。

（2）加强对资产处置的控制

在我国，行政事业单位资产的处置受到严格限制。国有资产处置，是指行政事业单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。

按《行政单位国有资产管理办法》和《事业单位国有资产管理办法》有关规定，总体上来说：一是出租、出借要履行报批手续，未经批准不得出租、出借，所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线“管理。资产损失核销规定限额以上的由主管部门审核，财政部门审批，规定限额以下的，由主管部门审批。

（3）依托信息化系统，建立资产台账，形成账账、账实核对机制，加强资产的实物管理

资产管理部门：台账（卡片，信息化系统二维码）；财务处：总账和二级分类核算；资产使用部门：部门台账

定期清查盘点：一是资产管理部门组织，二是资产使用部门自行清查，清查不相符的，经批准进行账务处理。

资产管理部门、财务部门、资产保管使用部门定期核对，至少每年核对一次。

（4）实现对资产的动态管理

动态管理有助于单位适时掌握资产状态，为资产调配采购提供决策基础，提高资产利用率，发挥资产使用效益。

实现资产动态管理应建立资产管理信息化系统，并与财务管理、采购管理相对接，实现信息共享，保障资产安全，提高资源配置效率。

（5）加强固定资产折旧的管理

固定资产要按政府会计具体准则第三号固定资产准则应用指南有关规定，合理确定各类固定资产的使用年限计提折旧。

（三）对外投资控制

行政单位不得进行投资，事业单位投资，可行性论证、主管部门审核同意，报财政部门审批。

1．对外投资业务控制目标

（1）确保对外投资活动的合法、合规（符合法律、法规规定，决策程序合规）

（2）确保投资行为的科学性、合理性，提高投资的经济效益（投资项目进行可行性研究）

（3）确保对外投资资产的安全、完整。对外投资活动应当经领导班子集体决策通过，防止个人决策的随意或者舞弊。

2．对外投资的业务流程

3．对外投资业务的主要风险

4 ．对外投资控制措施

（四）建立健全各类资产内部管理制度

单位应对货币资金、实物资产（存货及固定资产）、无形资产、对外投资实行分类管理，按各类资产的特点和管理中的关键环节和风险点，采取风险应对措施，固化形成各类资产的管理制度。

各类资产管理制度应包括以下内容：

（1）明确各类资产管理的组织机构及职能权限

（2）明确各类资产管理有关岗位的主要职能

（3）不同种类资产业务的业务流程及审批

（4）各类资产管理的检查核对（清查盘点、账实核对）

实物资产还应明确管理责任主体：按照“谁使用、谁保管、谁负责”的原则明确资产的使用和保管责任；应明确资产的配置、使用、处置的工作流程和资产清查机制，明确对资产动态管理的要求。

对外投资还应明确投资有关决策、日常投资收益管理、投资处置等管理要求。

【案例4】货币资金管理制度：

xx学院货币资金管理办法

第一章总则

第一条为了加强对学院货币资金的内部控制和管理，保证货币资金安全，根据《中华人民共和国会计法》《行政事业单位内部控制规范》和《现金管理暂行条例》，结合学院实际制定本办法。

第二条本办法所称货币资金是指学院拥有的库存现金、银行存款、零余额账户用款额度、其他货币资金。

第三条本办法适用于学院本级和财务处集中核算二级单位

第二章岗位分工职责权限

第四条货币资金实行归口管理，由学院财务处统一管理。

第五条财务处设置出纳岗位，负责办理货币资金收付业务，该岗位以外的任何人员，未经授权不得办理货币资金收付业务。

第六条财务处设置银行对账岗位，定期将银行对账单与银行存款日记账进行核对，编制银行存款余额调节表。银行对账岗位，应由银行出纳之外的人员担任。

第七条货币资金岗位设置必须严格执行不相容职务相分离原则。即不得由一人办理货币资金业务的全过程；出纳不得兼管稽核、会计档案保管、票据管理和收入、支出、债权、债务账目的登记工作。

第八条货币资金支付业务，执行《xx学院经济责任制及财务审批手续管理办法》，经会计人员审核后办理。

第九条货币资金收入业务，应先由会计人员审核收入的合法性、合规性。

第三章现金管理

第十条学院办理有关现金收付业务时，应严格遵守国务院发布的《现金管理暂行条例》及其实施细则和本制度的规定。

第十一条现金收入要当天入账，当天存入银行，禁止坐收坐支。邮寄、邮汇的收、付款应设置专门登记簿，登记汇款来源及汇款去向，经济业务内容、金额、转交和签收的事项。

第十二条现金的收入和支出业务须遵循本制度第二章第七条、第八条规定办理。

第十三条现金的使用范围

（一）职工工资、津贴；

（二）个人劳务报酬，包括稿费和讲课费及其他专门工作的报酬；

（三）根据国家规定发给个人的各种奖金；

（四）各种劳保、福利费用以及国家规定对个人的其他支付；

（五）出差人员必须随身携带的差旅费；

（六）结算起点为1 000元以下的零星支出；

（七）中国人民银行确定需要支付现金的其他支出。

第十四条出纳应根据收付款凭证，按业务发生顺序逐笔登记现金日记账，做到日清月结，保证账实相符，发现差错应及时查明原因，并报会计科长处理。

第十五条学院库存现金限额核定为三万元。

第十六条提取现金应使用本单位车辆，提取五万元以上的现金时，财务处应派两人以上同往，提取十万元以上的现金时，应有保卫部门派保卫人员同往。学院车辆管理部门应保证财务处提取现金用车。

第十七条本办法禁止下列行为：

（一）超出规定范围、限额使用现金的；

（二）超出核定的库存现金限额留存现金的；

（三）用不符合财务会计制度规定的凭证顶替库存现金的；

（四）编造用途套取现金的；

（五）与其他单位间相互借用现金的；

（六）利用账户替其他单位和个人套取现金的；

（七）将学院的现金收入按个人储蓄方式存入银行或挪用他用的；

（八）设立“小金库”或保留账外公款的。

第十八条学院应当定期和不定期进行现金盘点，确保现金账面余额与实际库存相符。盘点一般由财务负责人指定会计人员进行监盘。

第四章银行存款管理

第十九条除本办法规定的可以直接使用现金结算的业务，其他收付业务都必须通过银行转账、零余额账户划转、公务卡办理结算。

第二十条学院银行账户包括基本存款账户、零余额用款额度账户和专用存款账户。专用存款账户是指党费专用账户。学院不得开设一般存款账户和临时结算账户。

第二十一条学院银行账户只供学院开展业务收支结算使用，严禁出借账户给外单位或个人使用，严禁为外单位或个人办理代收代支、转账套现业务。

第二十二条学院财务专用章和法人章由会计和出纳分别保管，不准由一人统一保管使用。印鉴保管人临时出差时可授权他人，但须做好临时交接手续，分清责任。

第二十三条银行存款收支业务遵循本制度第二章第七条、第八条规定办理。

第二十四条为了提高工作效率，学院开通网上银行支付业务。网上银行付款实行密钥授权管理，五万元以下的支付业务由会计科长授权，五万元以上的业务由财务处长授权。学院网上银行支付限额单笔不超过200万元，每天累计不超过600万元。

第二十五条网上银行授权密钥须由授权人妥善保管，应定期更改密码，授权人临时出差可由其授权他人代管，但须做好临时交接手续，分清责任，授权密钥收回时应立即更改密码。

第二十六条出纳人员须逐笔序时登记银行存款日记账，每日终了结出余额。

第二十七条银行对账岗位人员应定期核对银行账户，每月至少核对一次，编制银行存款余额调节表，使银行存款账面余额与银行对账单调节相符。如调节不符，应及时向财务处长汇报，并查明原因。

第二十八条财务处须严格遵守银行结算纪律，不准签发没有资金保证的票据或远期支票，不准签发、取得和转让没有真实交易和债权债务的票据。

第五章附则

第二十九条本办法由财务处负责解释。

第三十条本办法自下发之日起执行。

【案例5】固定资产管理办法主要结构设计

第一章总则：制定的目的依据、定义及标准

第二章管理机构、岗位及职责

由资产管理部门归口管理，实行三级管理体制，（资产管理、财务、使用部门、部门资产管理员）明确各自的职能权限

第三章固定资产的分类及计价（六大类资产，如何确认资产初始成本，如何计提折旧）

第四章固定资产配置（配置原则，标准）

第五章日常保管及使用（保管、使用、维护有关要求）

第六章固定资产内部调拨（调拨审批、记录）

第七章固定资产处置管理（捐赠、无偿调拨、转让）明确审批程序、残值移交变卖、变卖收入管理等

第八章固定资产的清查（清查的周期，结果处理：盘盈盘亏的处理）

第九章固定资产报废核销管理

第十章责任

第十一章附则

五、建设项目控制

建设项目是指行政事业单位进行的建造、安装活动。建造活动主要是指各种建筑的新建、改建、扩建及修缮活动，安装主要是指设备的安装工程。

建设项目投入资金量大、建设工期长、涉及环节多、各种利益关系错综复杂，是相关经济犯罪和腐败案件的“高危区”。

建设项目的主要业务环节：

（一）建设项目控制的目标

建设项目控制的目标

（二）建设项目各环节的业务流程

1．建设项目立项环节流程图

2．建设项目设计与概预算环节流程图

3．建设项目招标环节流程图

4．建设项目实施环节流程图

5．建设项目变更环节流程图

6．建设项目竣工验收环节流程图

（三）建设项目各环节的主要风险

（四）建设项目的控制措施

建设项目控制措施主要包括九项措施：

一是合理设置建设项目管理岗位

二是建立建设项目议事决策机制

三是建立建设项目审核机制

四是加强对建设项目招标的控制

五是加强对建设项目资金的控制

六是加强对建设项目档案的管理

七是加强对建设项目投资概算和工程变更的控制

八是加强对建设项目竣工决算的控制

九是根据上述控制措施，建立健全建设项目内部管理制度

1．合理设置建设项目管理岗位

2．建立建设项目议事决策机制

3．建立建设项目审核机制

单位应当建立与建设项目相关的审核机制。项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。

4．加强对建设项目招标的控制

建设项目招标一般以政府采购方式通过招标代理机构组织实施。

开标评标都由代理机构组织实施。

5．加强对建设项目资金的控制

6．加强对建设项目档案的管理

7．加强对建设项目投资概算和工程变更的控制

8．加强对建设项目竣工决算的控制

9．建立健全建设项目内部管理制度

建设项目的环节较多、涉及面较广。应将上述控制措施制度化，建立和完善建设项目内部管理制度。

管理制度主要内容应包括：

① 建设项目的归口管理部门和相关岗位的设置及其职责权限。②建设项目议事决策机制。③建设项目审核机制。④建设项目招标的控制。⑤建设项目资金管理。⑥建设项目投资概算和工程变更的控制。⑦建设项目竣工决算。⑧建设项目档案的管理。

六、合同控制

合同是指平等主体的自然人、法人、和其他组织之这间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。

合同业务具有较强的专业性。事项论证、对方资信调查、合同谈判、文本起草、订立、履行、变更、纠纷处理等合同业务环节涉及大量的法律专业问题，具有较强的专业性和技术性，需要法律、技术人员的参与，并有必要对合同业务实施归口管理。

合同控制就是针对合同订立、履行、变更以及纠纷处理等环节的风险点，确定相关的控制措施，以规避法律风险的发生，确保经济活动合法合规地开展。

（一）合同业务控制的目标

（二）合同控制业务流程

（三）合同业务的主要风险

1．合同订立环节的主要风险

2．合同履行环节的主要风险

3．合同登记归档环节的主要风险

4．合同纠纷处理环节的主要风险

（四）合同业务的控制措施

针对合同业务的主要风险，采取如下控制措施：

1．合理设置合同业务岗位

2．对合同业务实施归口管理

3．加强对合同订立的管理

4．加强对合同履行的控制

5．对合同登记归档的控制

6．对合同纠纷的控制

7．建立健全合同业务内部管理制度

1．合理设置合同业务岗位

2．对合同业务实施归口管理

单位的各业务部门作为经济活动的承办部门，按照职能分工在其职能范围内承办相关合同业务。

基于合同业务涉及大量的法律专业问题，单位应当对合同业务实施统一归口管理。

单位可以根据实际情况指定办公室作为合同归口管理部门（如果存在法律部门，则应当指定法律部门作为合同归口管理部门）。主要职能：

3．加强对合同订立的管理

单位应当加强对合同订立的管理，明确合同订立的范围和条件、对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，应当组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判，必要时可聘请外部专家参与相关工作。谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见，应当予以记录并妥善保管。

合同订立环节包括：

（1）合同调查环节控制

（2）合同谈判环节控制

（3）合同文本拟定环节控制

文本由业务承办部门起草，重大合同或法律关系复杂的合同应由法律专业人士参与起草。定式合同应认真审查权利义务条款，根据实际进行适当修改。

（4）合同审核环节控制

合同文本由归口管理部门（办公室）组织审核

（5）合同签署环节控制

4．加强对合同履行的控制

5．对合同登记归档的控制

6．对合同纠纷的控制

合同纠纷如果处理不当，可能损害单位利益、信誉和形象。

7．建立健全合同业务内部管理制度

上述控制措施应固化成单位合同内部管理制度。合同管理制度应明确以下六个方面的内容：

①合同业务的归口管理部门及职责。②合同业务的管理岗位及其职责权限。③合同订立的范围和条件，严禁违规签订担保、投资和借贷合同。④合同拟订、审批、履行、纠纷处置等环节的程序与要求。⑤合同业务的授权审批、签署权限和责任划分，严禁超越权限批准订立合同或未经授权擅自以单位名义对外签订合同。⑥合同专用章的保管和使用责任⑦合同归档要求等。

【案例6】某学院经济合同管理办法

行政事业单位内部控制评价

主讲：朱延辉

▪ 目录

一、内部控制评价综述

二、单位层面的内部控制评价

三、业务层面的内部控制评价

四、内部控制评价报告及结果应用

一、内部控制评价综述

（一）内部控制评价的定义

（二）评价的目的和意义

（三）评价原则

（四）评价主体

（五）评价方法

（六）内部控制评价的程序

（一）内部控制评价的定义

内部控制评价：是指单位为实现目标、控制风险而对内部控制系统的有效性实施自我评价，形成评价结论，出具评价报告的过程。

（二）评价的目的和意义

（三）评价原则

（四）评价主体

评价是建立在监督检查基础之上的，内部控制评价与监督同属于内部控制要素“监控”的一部分，按《单位内控规范》上述要求，评价主体应与建立内部控制的部门或机构相分离，以保证评价的客观性和公正性。（第六十条“内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。”）

实务当中，一般来说，内部控制评价的主体应为内部审计部门。内部审计部门在行政事业单位内部处于相对独立的地位，加上其工作内容和业务专长与内部控制的监督检查工作密切相关，如果内部审计部门因人手不足、力量薄弱等原因无法对内部控制履行监督和评价职能时，行政事业单位可以成立内部监督评价联合工作小组（联合机构）履行相应职能。

（五）评价方法

重新执行法与穿行测试法的对比

（六）内部控制评价的程序

1．制定评价方案。根据单位整体控制目标，制定内部控制评价工作方案

方案主要内容一般包括：检查的依据、评价范围、评价内容、评价方式、实施计划、人员构成等相关内容。

评价方案应当经过单位负责人审批。

　某事业单位内部控制评价方案：

XX学院内部控制评价工作方案

根据学院内部控制工作年度工作计划安排，经学院主要领导批准，决定对学院内部控制的有效性开展内部控制评价。为保证该工作顺利实施，根据学院实际情况，制定本工作方案。

一、评价的目的和依据

本次评价主要依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等有关制度和文件。

本次评价的主要目的是为进一步完善学院内部控制体系，及时发现内部控制存在的问题和缺陷，确保内部控制措施合理、有效。

二、评价的范围和内容

本次评价的范围为学院单位层面内部控制和业务层面内部控制中的部分业务，包括预算业务控制和政府采购业务、经济合同业务。评价的主要内容：一是单位层面控制设计是否完整，各项控制措施是否得到了有效执行；二是预算业务控制的设计和执行情况；三是政府采购业务控制的设计和执行情况；四是经济合同的控制设计和执行情况。

三、评价的组织机构

本次评价由审计处成立评价小组：

组长：AAA 审计处处长

成员：BBB 审计处副处长

CCC 审计处职员

四、评价实施计划

本次评价自2019年5月14日至2019年12月31日具体时间安排：

2019年5月14日—2019年6月14日为检查阶段，主要工作任务是获取有关资料，采用恰当的评价方法，检查评价内部控制有关措施的建立和执行情况。

2019年6月15日—2019年6月22日，撰写内部控制评价报告阶段，对本次内部控制评价的结果进行分析汇总，形成评价报告初稿，征求有关方面意见并修改，提交学院内部控制领导小组。

2019年6月23日至2019年6月30日，经批准后形成正式评价报告。

2019年7月1日至2019年12月31日，整改落实阶段。各有关部门按报告整改措施实施整改，完善内部控制。

五、有关纪律要求

评价人员在实施评价过程中应做到独立、客观、公正，保持廉洁，保守秘密，努力践行内部审计人员职业道德规范的各项要求，按照本方案的有关要求按时完成评价工作任务。

与本次评价有关的部门和个人应高度重视本次评价工作，对评价人员的工作应给予支持和配合，按要求提供评价有关资料。

2．实施监督检查

3．对内部控制的自我评价

在执行监督检查的基础上，对单位内部控制的有效性进行评价。内部审计部门在实施监督检查，分析查找出内部控制缺陷后，应当对内部控制的有效性进行评价，提出内部控制改进意见或建议，内部控制评价应包括对内部控制建立的有效性和内部控制执行的有效性两个方面的评价。

内部审计部门在实施监督检查基础上，分析查找出内部控制缺陷，对内部控制的有效性进行评价，提出内部控制改进意见或建议，内部控制评价应包括对内部控制建立的有效性和内部控制执行的有效性两个方面的评价。

4．形成内部控制自我评价报告

行政事业单位内部控制自我评价报告是内部监督工作成果的最终体现。在对内部控制的有效性进行评价，提出内部控制改进意见或建议的基础上，应形成评价报告。

5．提交内部控制自我评价报告

内部审计部门完成内部控制自我评价报告后，提交单位负责人，由单位负责人对拟采取的整改计划和措施作出决定，以改进单位内部控制体系。

6．内部控制自我评价结果应用

内部控制自我评价的结果应当作为行政事业单位完善内部控制的依据和考核评价相关工作人员的依据。

二、单位层面的内部控制评价

单位层面内部控制是业务层面控制所依存的内部控制环境，是建立实施内部控制业务层面控制的基础。单位层面内部控制评价应主要关注：

具体评价时应依据《单位内控规范》关于单位层面内部控制的有关要求为依据，评价以下几方面内容：

（一）内部控制的组织架构情况（内部控制的架构）

1．评价要点

2．评价方法：证据检查法。通过查看会议纪要或部署文件确认。

（二）内部控制的工作机制情况

1．评价要点

2．评价方法

（三）内部控制风险评估组织领导和运行机制情况

1．评价要点

2．评价方法：证据检查法，通过查看机构设置文件、内部控制手册、风险评估报告、会议纪要等文件确认。

（四）对内部控制关键岗位工作人员的管理情况

1．评价要点

2．评价方法

（五）财务信息编报控制情况

1．评价要点

2．评价方法

（六）内部控制管理信息系统功能覆盖情况

1．评价要点

是否建立内部控制管理信息系统，功能是否覆盖主要业务控制及流程。

系统是否设置不相容岗位账户并体现其职权，至少应包括预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等方面业务事项。

2．评价方法

个别访谈法，了解内部控制信息化建设情况；

实地观察法，确认是否存在混岗操作；

证据检查法，通过查看系统功能说明书，实际操作系统，确认系统功能与内部控制制度要求是否相符。

　单位层面内部控制评价实例

某事业单位审计处按年度工作计划安排，经领导批准对本单位内部控制实施自我评价。在检查评价单位层面内部控制时，通过个别访谈、查阅内部控制手册、会议纪要、文件和其他资料获取如下信息：

（1）该单位成立了内部控制领导小组，由单位行政一把手担任小组组长，副组长由行政副职担任，成员由财务处、国有资产管理处、办公室、人事处、审计处等部门负责人组成。并对小组的主要职能进行了描述。该单位专门下发了小组成立的正式文件。

（2）在审阅单位上年度内部控制报告时发现：内部控制领导小组全年召开专门会议次数为零次。

（3）该单位未成立预算管理委员会，成立了政府采购领导小组，但经了解和查阅会议记录，采购领导小组未就采购业务召开过专门会议。

（4）该单位政府采购工作自2013年起一直由国有资产处负责组织实施。

（5）该单位内部控制风险评估部分明确要成立在单位领导统一领导下，由各项经济活动的关键工作人员及技术专家组成的跨部门联合工作小组。但未见小组名单。在风险评估周期、风险评估范围、评估程序和风险评估报告及结果应用方面没有作出详细规划和说明。

（6）经了解，该事业单位未建立内部控制管理信息系统，目前会计核算实行会计电算化，财务处内部组建了电算化网络，其中：收费管理、工资管理分别由不同的软件进行管理，预算的编制由预算编制人员用电子表格（EXECL）编制，再将预算指标录入会计核算系统进行预算指标控制。固定资产由国资处负责管理，单独购买了固定资产管理软件。固定资产折旧信息每月由国资处计算完成后，报送给财务处。

根据以上信息，对该单位内部控制单位层面控制进行评价。

评价结果：

三、业务层面的内部控制评价

业务层面内部控制通常是指对各项业务活动实施的控制。

评价时，注重控制措施完整性的同时，更侧重于内部控制执行的有效性。

关注：各项业务的内控机制、管理制度、岗位责任制、内控措施是否完备并得到了有效执行。具体包括：

（一）预算业务内部控制评价

预算业务控制的评价要点

1．预算业务管理制度的建立和完善情况

评价方法：证据检查法，通过查看本单位已印发并执行的预算管理制度确认。

2．预算业务管理机构和岗位设置情况

评价方法：证据检查法，通过查看预算管理制度、机构设置文件、有关会议纪要等确认。实地观察法，实地观察预算管理岗位是否存在混岗情况。

3．预算编制环节控制评价

评价方法

4．预算执行环节控制评价

评价方法

5．决算环节控制评价

评价方法

6．预算绩效管理环节控制评价

（二）收支业务内部控制评价

1．收入业务控制评价要点

评价方法

2．支出业务控制评价要点

评价方法

行政事业单位内部控制报告的编制

主讲：朱延辉

▪ 目录

一、内部控制报告管理制度解读

二、2019年内控报告填报要求与方法

三、关键指标填报解读

一、内部控制报告管理制度解读

2015年财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）在主要工作任务中提出要建立内部控制报告制度，促进内控信息公开。

为落实《指导意见》提出的工作任务，“以报促建，以报促改”财政部于2017年正式发布了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号）文件。

制度发布后，每年财政部都要下发关于编报内部控制报告的通知，将内部控制报告作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告：

《关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2017〕3号）

《关于开展2017年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2017〕15号）

《关于开展2018年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2018〕11号）

《关于开展2019年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2019〕16号）

由此可见：内部控制报告已成为对外报告的一个重要分支，成为年度法定报告内容之一。

行政事业单位对外报告体系

第一章 总则部分

第二章 内部控制报告编报工作的组织

主要明确各级组织实施的主要职责

第三章~第五章 内部控制报告的编制与报送

第六章 行政事业单位内部控制报告的使用

行政事业单位：应当加强对本单位内部控制报告的使用，通过对内部控制报告中反映的信息进行分析，及时发现内部控制建设工作中存在的问题，进一步健全制度，提高执行力，完善监督措施，确保内部控制有效实施。

各地区、各部门应当加强对行政事业单位内部控制报告的分析，强化分析结果的反馈和使用，切实规范和改进财政财务管理，更好发挥对行政事业单位内部控制建设的促进和监督作用。

第七章 行政事业单位内部控制报告的监督检查

主要明确行政事业单位内部控制报告监督检查的总体要求、工作原则、工作方式、考核的落实、对违反规定的单位进行责任追究和处罚处分等内容。

第八章 附则

主要明确各地区、各部门可依据《管理制度》制定具体实施细则，以及生效日期（2017年3月1日起施行）等内容。

二、2019年内控报告填报要求与方法

（一）2019年编报的有关要求

2019年12月27日，财下部下发《关于开展2019年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2019〕16号）明确了报送时间、编报方式和编报要求。

报送时间：各中央部门内部控制报告报送截止时间推迟至2020年8月31日。各地区内部控制报告报送截止时间推迟至2020年9月30日。

编报方式：与去年相同，采取网络编报和单机版编报两种方式：

与2018年相比，扩大了网络编报的范围

编报要求：

1．强化组织领导。各地区、各部门要切实加强对本地区（部门）内部控制报告编报工作的组织领导，健全工作机制，制定工作方案，明确时间节点，层层落实责任，做好内部控制报告的编制、审核、汇总、报送等工作；同时做好内部控制报告与部门决算、政府采购、国有资产报告等工作的统筹协调，确保同口径数据的一致性。

2．及时准确编报。要求认真按时完成，各单位负责人应当对本单位内部控制报告的真实性和完整性负责。各地区、各部门应当在对所属单位报送的内部控制报告进行审核和汇总的基础上，编制《2019年度地区（部门）行政事业单位内部控制报告》。

3．加强监督检查。各地区、各部门应当对所属单位内部控制报告编报工作和内部控制报告内容的真实性、完整性和规范性进行监督检查，对未及时开展内部控制报告编报工作的单位，要督促其及时开展内部控制报告编报工作；对编报工作推进不力、进度迟缓的单位，应督促其提高编报工作效率；对编报内部控制报告弄虚作假的单位，应追究相关单位和人员的责任。

4．加强分析应用。各地区、各部门应当积极开展内部控制报告的专题分析和结果的应用工作，深入挖掘内部控制报告应用价值，指导各单位积极开展内部控制问题的整改落实，推动各单位进一步完善内部控制体系，提高内部控制工作水平。

（二）填报方法

1．2019年内部控制报告的主要变化

2019年内部控制报告较2018年整体上删除了一些指标，新增调整了重要指标内容，由2018年536项指标调整为2019年的544项，总体上增加了8项指标。

单位层面内部控制建设新变化

业务层面内部控制建设新变化

信息系统层面控制情况变化

什么是风险清单

风险清单就是单位通过内控风险评估，识别内部控制单位层面和业务层面的风险，将识别的风险逐一列出，并且进行汇总形成的表单。其作用就类似于备忘录。

编制风险清单的意义：风险来自于哪里？风险无处不在，凡是影响单位内部控制目标实现的事项都是风险，各单位常见的风险主要是有单位内部管理制度与外部政策不一致，或内部制度之间的不协调，以及不相容岗位未有效分离等。通过进行风险评估，识别出的风险涵盖了单位层面和业务层面，范围全面具体，并且具有针对性的在风险清单中逐一列出，是单位明细风险所在的位置，为进一步的防范和应对措施提供真实客观的依据。

如何填报该项指标：风险清单的这些风险点源于单位的内控风险评估，所以这个指标的编报是以风险评估为基础的，按单位内控规范第8条规定，开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，建立定期评估机制，至少每年进行一次，外部环境、经济活动或者是管理要求等发生重大变化时，应当及时进行重估。因此，单位在建立内控体系建立后，每年至少要进行一次风险评估，风险评估要形成风险评估报告和风险清单。