政府部门预算编制实务及案例

主讲：  张莹莹

目  录

一、预算的含义

二、编制部门预算前的准备工作

三、部门预算编制方法及报表填报

四、部门预算编制说明

一、预算的含义

（一）什么是预算

1．预算的概念

政府预算首先是以年度财政收支的形式存在的。它是对年度政府财政收支的规模和结构进行的预计和测算。

其具体形式是按一定的标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这些表格可以反映一定时期政府财政收入的具体来源和支出方向。

2．部门预算的概念

部门预算，指政府各部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政收支计划。

部门预算是政府财政体系的重要组成部分，同国家财政具有内在的联系。当国家财政要求制定统一的年度收支计划，而且要求经过一定的立法程序审查批准时才出现政府预算。因此，政府预算就是具有法律效力的国家年度财政收支计划。

3．部门预算编制原则

（1）必须以党和国家的方针政策以及各项法律法规为依据。

（2）必须以本地区国民经济和社会发展计划为基础。

（3）必须以收支平衡、略有结余为准则。

（4）必须遵循完整性原则。单位的预算必须包括单位的全部财务收支，不得遗漏。

（5）必须遵循真实性原则。单位的预算收支项目的数字必须依据充分确定的资料，按批准部门认可的计算依据和计算方法计算得来，不允许估算。

（6）统一性原则。预算编制必须按照统一的预算科目和规定的收支标准、程序进行计算编制。

（7）年度性原则。要求各事业单位的预算必须按财政年度进行编制。

（8）讲政治的原则。事业单位的预算要体现强烈的政治责任和社会责任。

（二）2000年预算改革的主要内容

1．提前编制预算，延长预算编制时间。

2．改变了预算编制方式，从以前自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式；从基层预算单位开始编制预算。

3．采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，改变传统预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。

4．实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，统一编报时间，统筹安排资金。

5．开始向全国人大报送部门预算。

6．严格按照法律规定的时间批复预算。

7．进行基本支出和项目支出预算编制试点。基本支出预算试用定员定额的方法编制；项目支出预算试行项目库的方法编制。

8．适应部门预算改革的需要，调整财政部内部机构及其职能。有些部门还成立了预算处，统一管理本部门的预算工作。没有设立预算处的部门也明确由财务部门统一管理本部门预算，中央159个部门全部按照部门预算的要求编报了部门预算，财政部也按时批复了各部门预算。

9．扩大向立法机关提供部门预算的范围。根据全国人大的要求，2001年向全国人大报送的部门预算由2000年的4个增加到26个。

二、编制部门预算前的准备工作

（一）确定预算年度预算收支指标

指标是指在预算和调整预算执行过程中，通过通知书、通知单（或指标文）等形式具体分配下达的预算资金可用额度；是财政预算结果的具体反映。同时又是财政预算执行的依据，还是预算执行情况分析的重要途径，在财政预算管理中有着重要的位置。

其中控制指标基本规定了预算收支规模和增长速度，是中央和地方财政之间年度预算资金分配的总框架。

（二）报告年度预算执行情况的预计和分析

1．收入是否做到应收尽收，支出是否做到应拨尽拨；

2．有无新的重大的财政经济措施出台和各项影响预算收支变化的因素。

（三）与单位领导的充分沟通

部门预算是以预算编制、执行、监督三位一体的管理框架，三个环节相互独立、相互制约、相互促进的预算管理机制。需要全单位各个部门之间的协调、沟通，正式编制之前要召开预算会议。

（四）收集上年度决算资料：

1．当年反映的预算执行问题及上年度预算编制尚未解决的问题；

2．收集最新开支预算标准；

3．制订新年度部门预算编制总体方案。

预算启动：根据总体方案编印部门预算编制手册。

第一，确定预算定额及相关计算依据及标准；

第二，确定部门预算编制的范围（编制预算的单位）；

第三，确定预算表格样式；

第四，确定预控指标；

第五，拟部门预算编制工作通知；

第六，拟领导讲话稿，召开部门预算编制动员会。

（五）单位基础资料库

单位基础资料库是综合反映行政事业单位与部门预算编制相关的基本信息、人员信息和资产信息的基础信息数据库，主要包括以下信息：

1．单位基本信息：包括单位组织机构代码、单位性质、单位级别、经费供给方式、单位类别、单位职能、业务范围等基本情况；

2．人员基本信息：包括编制人数、实有人数、在职人员结构情况、离退休人员结构情况、学生人数、工资福利待遇等；

3．资产信息：主要包括办公用房、车辆、通用设备、专用设备情况；

4．其他信息：根据预算管理要求，需要纳入基础资料库的其他项目信息。

（六）基本支出预算

在对单位进行定性分类的基础上，分别不同的支出项目（经济性质）制定以人化或物化指标为计算对象的定额标准。

包括人员结构、工资和办公用房、机动车辆、办公设备等资产情况。为分类型、分档次测算单位定额标准做好基础数据的准备。

建立和维护构成预算编制的基础性资料数据库以及相应的数据链管理系统。实现基本支出预算审核有理有据，公平合理原则：以公平为前提，兼顾现实测算核定定额，测算方法和手段。

（七）专项支出预算

以方针政策以及需完成工作任务或事业发展目标为依据，进行论证、审核和排序。

以项目为管理核心，采集项目的全方位信息，包括项目的支出预算和项目明细预算信息、申报文本、评分标准、统计口径等各种属性信息。

利用项目申报系统，向财政申报项目，财政部门动态管理审批过程。

对申报的项目进行滚动、绩效评估管理，为部门预算编制和审核提供充分的资料。

三、部门预算编制方法及报表填报

部门预算是政府各部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政收支计划。

“两上两下”

“一上”：部门编报预算建议数

“一下”：财政部门下达预算控制数

“二上”：部门编报正式预算

“二下”：财政部门批复预算。

总体原则：支出预算要充分体现以收定支、收支平衡、略有结余的原则。

（一）预算收入

1．财政拨款（补助）：包括经费补助收入、纳入预算管理的行政性收费安排、纳入预算管理的罚没收入安排、国有资源（资产）有偿使用收入安排。

（1）经费补助收入

由财务部门会同业务部门根据基础信息和上级主管部门及财政部门拨款核定办法测算。

明确预算目标

收集相关资料

分析、归集部门预算需求

【案例1】A人设局202X年当年收到的财政常规拨款项目3项，人员经费403万元，本单位在岗人数为65人，办公经费48万元，项目经费114万元，其中2个项目为临时项目拨款总额为100万元，14万为固定性拨款，按照当年服务人口数10元/人确定。预算年度拟新招聘1人，预算年度服务人口数为16 000人。

（2）纳入预算管理的行政性收费安排、纳入预算管理的罚没收入

①明确具体的收入项目、征收标准，确定具体的收入征收科室和责任人。

②由具体征收科室和责任人根据上年度的收入情况和本年度的经济发展情况按照规定的要求，编制出最基本的具体征收科室和责任人的收入预算。

③财会部门对本部门本单位的收入预算进行审核、汇总，要将通过挖掘潜力，尽可能实现的收入编入到预算中来。

【案例2】某市社会抚养费征收管理办法第五条规定：“对不符合规定生育子女的夫妻或者非婚生育子女的公民（以下统称当事人），根据不同情节，按照下列标准征收社会抚养费：

“（一）对不符合规定生育第三个及三个以上子女的夫妻，每多生育一个子女，分别按照本办法第四条第一款规定基数的1至3倍征收；

（二）对非婚生育两个以内子女的公民，每生育一个子女，分别按照本办法第四条第一款规定基数的二分之一征收；对非婚生育第三个及三个以上子女的公民，每多生育一个子女，分别按照本办法第四条第一款规定基数的1至3倍征收。”

（3）国有资源（资产）有偿使用收入

是指有偿转让国有资源（资产）使用权而取得的收入。包括国有自然资源有偿使用收入、社会公共资源有偿使用收入和行政事业单位国有资产有偿使用收入。

国有资源有偿使用收入：包括土地出让金收入、新增建设用地土地有偿使用费、海域使用金、探矿权和采矿权使用费及价款收入、场地和矿区使用费收入；出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入；政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入；以及利用其他国有资源取得的收入。

国有资产、社会公共资源有偿使用收入：包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，及利用其他国有资产取得的收入。

2．事业单位经营收入

事业单位取得的事业收入和经营收入的合计。

一是，从事专业活动取得的收入，取得时计入“事业收入”科目。

二是，在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入，取得时计入“经营收入”科目。

3．其他收入

其他收入是指财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入和经营收入以外的各项收入。包括投资收益、银行存款利息收入、现金或存货捐赠收入、现金盘盈收入、存货盘盈收入、收回已核销应收及预付款项、无法偿付的应付及预收款项等。

【案例3】B卫健局预算年度预计取得罚款收入5万元（按照财政文件，单位自主安排使用比例为60%），出租自有房产一处年租金80万元，财政补助人员经费200万元，日常经费40万元，专门用于健康扶贫资金25万元，银行存款利息收入2万元。

（二）支出预算

支出预算是预算单位发展计划和任务的货币表现，其结果是分析评价预算执行情况的依据。支出预算包括基本支出预算和项目支出预算两部分。

基本支出预算是为保障预算单位正常运转、完成日常工作任务而编制的年度支出计划，包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助等部分。

项目支出预算是预算单位为完成特定的事业发展计划和任务，在基本支出预算之外编制的年度支出预算。

编制支出预算要统筹协调好预算单位事业发展需要和财力可能，优先保障基本支出，量力而行地安排项目支出。

1．基本支出预算

（1）工资性支出，按照编制和标准逐人核定，汇总填列，涉及新增人员按照人社部门工资核定标准逐人认定核算标准。

【案例4】B卫生院20X1年年末编制手册载明在编在职19人，工资核定明细如下表。预计20X2年调入本部门3人，调出1人。调出1人为牛一 一，调入2人的核定工资总额为13 680元，其中基本工资7 727元，津贴补贴1 133元，绩效工资4 820元。

预算基本工资

=36 530+23 507+5 660+1 197+2 012.4-（3 070+3287）+7 727

=70 276.4（元）

预算绩效工资

=42 355-2 755+4 820=44 420（元）

预算津贴补贴

=4 260+35+168-（36+10+9）+1 133=5 541（元）

（2）公用经费基本支出，根据单位性质分类分档，按定额标准和项目编制预算。

①基数法

以基期成本费用水平为出发点，结合预算期实际情况变化和已有政策、措施变更，调整有关费用项目而编制预算的方法。

【案例5】B某地区上年的教育支出为1 000万元，计划年度由于高校扩招原因，研究生增加了100人，本科生增加了120人。按照财政部门的要求，每名学生的财政综合定额为：研究生8 000元/年，本科生6 000元/年。另外，由于工资调整，计划年度需多支出工资12万元。测算计划年度该地区的教育支出。

教育支出=上年基数±各种增减因素

=10 000 000+8 000×100+6 000×120+120 000

=11 640 000（元）

②定额法

根据预算财政部核定的单位日常公用经费的定额标准，确定本单位预算年度经费支出。

【案例6】某卫计局日常公用经费的定额标准为：办公费每人每年1 000元；车辆经费按年定额3.2万元/辆；午餐补贴每月每人180元；乡镇补贴每月每人300元。单位在编人员有50人，公车2辆，工资总额为300万/年。2019年水费为0.8万元、电费为2.3万元、取暖费1.6万元。

乡镇补贴费=300×12=3 600（元）

餐补=180×12=2 160（元）

车辆经费=32 000×2=64 000（元）

工会经费=3 000 000×2%=60 000（元）

培训费=3 000 000×1.5%=45 000（元）

2．项目支出预算

预算内建设性专款和事业性专项支出，按照国民经济和社会发展中长期规划和轻重缓急分类排序，预算全部落实到具体单位和具体项目。

【案例7】某管理局预算年度将开展2个项目，其中XX设备升级项目是按照XX省XX厅下达《关于印发全省XX系统服务能力提升项目实施方案的通知》（XX联发【202X】85号】文件要求进行预算，预算总金额500万元，不需要评审，拨付专项资金，项目执行期为1年；另一项为本单位按照环保要求，对本单位锅炉进行环保升级改造项目，依据的是环保局下达的《关于对XX局锅炉项目环境影响现状评价报告表备案意见的函》（X环审（函）【202X】2号）文件，该项目需要资金40万元，需要进行环保改造评审，申请专项资金，项目执行期为1年。

（三）其他附表

四、部门预算编制说明

对预算的总体说明，其主要内容要包括预算编制的总体思路，编制单位总体情况介绍，总体收支情况，收支平衡情况，预算编制要点的具体说明和编制方法，专项预算编制的说明，本年预算编制参考的政策性或决策依据的补充说明。

【案例8】预算说明文件实例

202X年财政收支预算编制说明

一、202X年预算编制总体思路

202X年预算编制的总体思路：全面贯彻党的各项方针政策，全面落实中央和省市各项决策部署，按照《预算法》和全面深化财税体制改革总体要求，坚持稳中求进的工作总基调，主动适应经济发展新常态，落实积极的财政政策，推动转方式、调结构、促发展，依法理财，阳光理财，进一步优化支出结构，提高资金绩效，为加速融城、加快发展提供坚实的财力支撑。

总体原则：规范透明，严谨有序。坚持公平公正、规范透明、严谨有序的原则，结合县域实际，认真贯彻落实上级精神，按照“两上两下”的程序，合理编制，科学编制，绝不编制“关系预算”、“人情预算”。量入为出，量力而行。立足财力实际，稳步提高人员经费等刚性支出保障水平。按照有保有压、科学合理安排项目经费预算。厉行节约，只减不增。贯彻落实国务院“约法三章”精神，严控“三公经费”和一般行政成本支出。按照X委、X政府工作要求，全县行政事业单位业务性专项一律压缩，压缩比例不低于5%，不设上限。零基预算，综合预算。按照“钱随事转”的办法，单位撤并或项目完成，预算安排也随着变更，不再成为基数。收回部门上年运转类结转指标，统筹至202X年预算综合安排。

二、202X年财政收支总预算编制说明

（一）收入预算编制说明

1．本级公共预算收入编制说明

（1）202X年公共财政预算收入规模,根据上级要求和上级征管部门预计，202X年公共财政预算总收入预期增长7.2%，其中国税增长7.2%、地税增长7.51%，财政增长6.93%。202X年公共财政预算总收入的人大预算计划目标为14.03亿元，较2016年年初计划增加0.94亿元。其中：国税4.98亿元；地税4.08亿元；财政4.97亿元。公共财政预算中总税比为63.5%，地方收入中税比为50%。

（2）公共财政预算收入规模编制的主要理由，一是立足于当前经济增长新常态，适当调低收入增长预期。二是因“营改增”政策推行对国地两税的任务影响较大，适当调整202X年国地两税的收入增长幅度；三是坚持调优收入质量，做实财力增长，适当提高税收占比；四是坚持依法征收，做实总量增长，适当压缩财政收入总量中的“虚增基数”。

（二）财政支出预算编制说明

1．202X年部门预算支出

202X年部门预算总支出8.7亿元，其中人员和公用支出5.38亿元，业务性专项1.05亿元，项目支出2.27亿元。

2．公共预算年初预留安排

（1）人员经费预留9 750万元。其中：调资增资3 700万元，全县绩效考核奖1 850万元，202X至202X年机关养老保险个人部分2 700万元，涉改单位及涉改人员300万元，公务交通补贴预留1 200万元。

（2）业务性专项预留10 214万元。其中：两办督查专项100万元，市场建设费10万元，精神文明建设55万元，学习型党组织专项15万元，公车改革租车及运行等750万元，人大听审、调研12万元，非税及基金征管经费300万元，创环模15万元，部门考核经费1 957万元，村级运转预留831万元，其他业务性专项6 169万元。

（3）项目支出预留26 141万元。其中：上解上级支出3 900万元，地方政府债券还本付息2 850万元，预备费2 000万元，国家赔偿100万元，卫生专项预留930万元，自然灾害救助100万元，村级换届专项预留35万元，领导干部培训及党校阵地建设100万元，涉法涉诉50万元，国防支出36万元，新媒体中心134万元，农业专项预留276万元，大学生村官创业20万元，污水处理及污泥处置300万元，生活垃圾处置费160万元，市政维护120万元，招商专项100万元，各镇超收分成及“一事一议”等配套2 500万元，通乡通畅工程1 000万元，平安建设、综治维稳等400万元，精准扶贫、危房改造、农村环境卫生整治等3 700万元，重点扶贫村260万元，智慧渌口1 000万元，财源建设专项1 000万元，企业应急转贷1 000万元，其他年初预留的项目支出4 070万元。

（三）财政收支平衡情况说明

1．财力测算情况

在公共财政总收入规模预计增长7.2%，达14.03亿元（增加0.94亿元），其中地方公共财政收入达10.25亿元（增加0.54亿元）的基础上，可用财力概算预计2017年县本级可用财力为5.64亿元，上级转移支付财力性补助3.98亿元，全年合计为9.62亿元，比上年增加15 573万元）。

2．收支平衡情况

根据上年结余结转、上级专项和本级财力预算，预计全年公共财政预算可安排支出的规模为22.63亿元，主要是：上年专项结转安排5.52亿元，本年专项转移支付（非财力性）安排2.08亿元，可用财力安排9.62亿元，非税收入及专项安排4.61亿元，地方一般性政府债券安排0.8亿元。主要有：人员经费及公用经费5.38亿元，业务性专项1.04亿元，部门项目支出2.27亿元，公共财政预算预留支出13.94亿元。

预计政府性基金预算全年可安排支出23 768万元，本级支出18 183万元，调出至一般预算1 000万元，结转下年4 585万元。主要来源为：本年收入15 000万元，上年结转8 768万元。

三、部门预算编制说明

（一）部门预算总体情况

202X年部门预算编制是按上年部门预算编制的基础数据，人员经费以上年10月31日为基准日，结合变动较大的因素，采取基数和预安排的办法编制。202X年部门预算总额为8.7亿元，其中：人员及公用经费5.38亿元，业务性专项1.04亿元，部门专项项目2.27亿元。202X年部门预算较上年增加主要是将绩效考核安排至年初预算、启动医疗门诊补助、将医疗保险等安排至部门预算，扩大福利费计提基数、新增安排工会经费、公路局下放至县级安排等。

（二）部门预算编制的要点

1．人员经费预算，以上年10月31日为基准日，据实安排51 084万元。具体包括：基本工资、津贴补贴、奖金、绩效工资、遗属补助、社会保障缴费等，均按上年政策及标准安排。新增安排在职、退休人员1个月工资+津补贴铺底门诊医疗补助；将增发的1个月工资纳入公积金缴费基数；将医疗、工伤、生育保险按政策标准计算安排至部门年初预算。从2016年7月1日起，调增工资事项暂不纳入年初预算，年中据实追加安排。

2．安排公用经费2 718万元。采用零基预算方法，参照2016年行政事业单位公用经费支出定额表，编制202X年行政事业单位公用经费支出定额表，对部门公用经费实行分类定额管理。新增工会经费，合理提高干部职工福利费计算基数。

四、专项预算说明

（一）社保基金预算

202X年度社保基金预算由企业职工基本养老保险、机关事业单位基本养老保险、城乡居民基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、居民基本医疗保险、工伤保险、失业保险等组成，202X年度基金预算收入为4.68亿元，支出预算为4.44亿元。

……

五、预算编制及管理改革重点

1．关于预算编制的改革

一是合理确定收入增速，调优收入质量。一般公共预算收入增幅为7.2%，税收比重63.5%。

二是提高人员经费保障水平，提高年初预算到位率。提高绩效考核奖励标准，启动门诊医疗补助，提高职工福利费和工会经费标准，扩大公积金缴费基数安排，逐步消化机关事业单位养老保险挂账，启动公务交通补贴等。将原打捆安排的人员公用等运行经费细化安排至年初预算，将上级提前下达的转移支付细化安排至年初预算，将非税执收成本预安至年初预算。

三是压缩业务性专项。从严控制“三公”经费等一般行政成本支出，“三公”经费只减不增，切实降低行政运行成本预算安排，按5%的比例压缩行政成本支出预算。

四是启动专业信息系统编制部门预算，将预算基础信息录入系统，实现编制、执行、汇总的信息化。