预算管理与预算绩效管理一体化——框架与策略

主讲：王保平

▪ 目  录

一、使命与基础理论   

二、全面预算绩效管理改革命题：一体化

三、预算与绩效管理一体化的基本逻辑

四、预算与绩效管理一体化的基本框架

五、预算与绩效管理一体化的推进措施   

一、使命与基础理论   

二、全面预算绩效管理改革命题：一体化

三、预算与绩效管理一体化的基本逻辑

四、预算与绩效管理一体化的基本框架

五、预算与绩效管理一体化的推进措施

一、使命与基础理论

（一）使命

（二）反复重申的预算理论基础

（一）使命

曾几何时，预算管理重在前期预算资源分配环节，而后期预算绩效考核脱节普遍。如今的财政体制改革深化，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实基于国家治理体系和治理能力现代化建设的预算管理一体化精神，统一规范各级财政预算管理，将制度规范与信息系统建设紧密结合，用一体化思维整合预算管理各环节业务规范，通过将规则嵌入系统强化制度执行力。

（一）使命：

1.建立健全预算项目全生命周期管理机制

2.建立健全财政预算管理要素的统一管理机制

3.建立健全上下级财政间预算衔接机制

4.建立健全政府预算、部门预算、单位预算衔接机制

5.建立健全预算指标账管理机制

6.建立健全国库集中支付管理机制

7.建立健全结转结余资金预算管理机制

8.建立健全单位资金管理机制

9.建立健全预算管理与资产管理的衔接机制

10.建立健全预算管理与债务管理的衔接机制

（二）反复重申的预算理论基础

理论基础一：委托代理理论

委托代理理论的产生与发展、委托代理理论的主要核心、委托代理理论与预算绩效管理。

理论基础二：公共产品理论

公共产品理论的产生与发展、公共产品理论的实质内容、公共产品理论与预算绩效管理

理论基础三：新公共管理理论

新公共管理理论的产生与发展、新公共管理理论的基本理念、新公共管理理论与预算绩效管理

理论基础四：其他理论（财政支出增长理论、官僚预算最大化模型、博弈论、“变化”理论、“花钱矩阵”理论、财政效率论）

一、使命与基础理论

二、全面预算绩效管理改革命题：一体化

三、预算与绩效管理一体化的基本逻辑   

四、预算与绩效管理一体化的基本框架

五、预算与绩效管理一体化的推进措施

二、全面预算绩效管理改革命题：一体化

信念认知：颗粒度经济

（1）全面预算绩效管理改革的总体框架与目标      

（2）全面预算绩效管理的实现途径  

（3）全面预算绩效管理的实现方式  

信念认知：颗粒度经济

从牛顿力学走到量子力学是划时代的，量子论带给人们前所未有的冲击和震动。

当研究对象的颗粒度变小——从宏观、低速的质子到微观、高速的量子时，整个物理世界的理论和思想将重构。

这物理“海啸”的影响引起现代文明的爆发，从电脑到激光，从核能到生物技术，几乎没有哪个领域不依赖于量子论。商业世界似乎正在上演类似的故事。

信念认知：颗粒度经济

一是技术基础设施的发展使得把握商业要素的颗粒度越来越小。想一想硬件发展史：从大型机、小型机、微型机、手机，再到IoT，就是一个设备不断微型化和去中心化的过程。信息的抓取和理解逐渐摆脱粗线条，变得更精细。无处不在的硬件就像渗透进商业系统毛细血管中的探测器，不断抓取和呈现高清、像素级的动态，有可能在“微观”层面理解商业世界的规律。

同时，颗粒度变细后的价值连接和创造逻辑可以发生巨变，从而推动商业经济模式的系统性改变——对市场、产品、运营、竞争、组织的理解都不同于以往，各种模式会不断涌现，使各行各业焕然一新。

简单来说，“颗粒度经济”是在数字化技术推动下，基于“生产要素精细化”及“运营流程准配化”而产生的新商业范式。

首先是基于对生产要素的改造。在技术端，将技术切分为一个个小环节，从而更有效地加以协同，充分发挥规模经济和专业化的作用；在物资端，对物理和数据资产的描述可以做到越来越细致。数据作为数字时代最重要的资产，其颗粒化、精细化的意义不言而喻，成为引爆商业范式价值质变的核心动力。

其次，“颗粒度经济”改造了生产要素的运营流程：也就是各个要素组合、匹配、协作的关系变得越来越准确、恰当。

信念认知：颗粒度经济      

广告行业的颗粒度化：

20年前广告投放“大规模轰炸”，以天价“央视标王”为代表，期望占据最有影响力的渠道，“用钱购买一群人的时间”。

今天，在今日头条等数字平台上的广告投放可以做到更加精准：根据个人在平台上不同的浏览记录，推送不同的广告信息。这样，每个人接收到的广告内容都是不一样的。这就变成了“用钱购买每个人的时间”——通过“定点爆破、精准打击”大大提升广告的有效性。趋向于有趣、有所收获的信息互动。

信念认知：颗粒度经济      

出行行业的颗粒度化：

Uber、滴滴等出行APP对乘客、司机、出发地、目的地等信息实时数据化（精）和大规模动态匹配（准）的问题。地理位置定位、出行平台、派单算法等技术的注入后，海量的位置、需求、供给等信息可以相互匹配，就能够实现动态网络的协同。随着算法不断迭代，可以减少乘车等待的时间，缩短司机空车行驶的距离，将出行效率提升到更高的整体水平。

信念认知：颗粒度经济      

教育行业的颗粒度化：

在线提供免费的网络公开课程，学生们可以在任何时间、任何地点连接上网，学习感兴趣的课程。内容是个性化的，有不同的心理倾向、学习风格、学习偏好、学习动机、个人特长等。

颗粒度意味着首先将教育的各个要素——时间、地点、内容、需求等——进行更精细的切割和描述，然后进行供需的精准匹配。这是朝着“因材施教”的教育理念更近了一步。

信念认知：颗粒度经济      

我们已渐入智能时代，技术逻辑表明未来制胜的核心在于“精”和“准”，转向做深、做透。首先，把生产要素的数字化做深；然后，将数字化要素之间的匹配、组合、优化做透。也就是在之前所提的颗粒度经济。当然，颗粒度经济带来机遇的同时，也带来了巨大的挑战。

对企业而言，核心在于回答两个关键问题：

第一，生产要素的数据化水平有多高？

第二，运营流程的数字化协同水平有多高？

规模与平台制胜的时代已近尾声，下一个时代需要的是“精”——生产要素的精细化和“准”——运营流程的准配化。只有在这两个方向上不断提升，才能在下一个颗粒度经济的时代占得先机，引领潮流。

在颗粒度经济下的视角下，预算怎么可能还是花钱、分钱的事呢？

全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是完善国家治理体系，提升国家治理能力的题中之义。财政作为国家治理的基础和重要支柱，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理是财政改革的重要内容，是践行国家治理的重要方面。

（1）全面预算绩效管理改革的总体框架与目标

（2）全面预算绩效管理的实现途径

（3）全面预算绩效管理的实现方式

二、全面预算绩效管理改革命题：一体化

（1）全面预算绩效管理改革的总体框架与目标

《关于全面实施预算绩效管理的意见》改革框架：

一是改革目标，提高财政资源配置效率和使用效益；

二是改革途径，全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理；

三是改革方式，预算和绩效管理一体化。

（2）全面预算绩效管理的实现途径

全面预算绩效管理的实现途径包括三个方面：全方位、全过程和全覆盖。

一是全方位。根据现行的预算管理体制和管理框架，预算绩效管理包括四个层面的内容：

一是全方位。项目——部门——政府——政策

项目层：是针对项目支出（包括专项转移支付）进行的绩效管理，旨在监督和考核项目资金的使用过程和使用效率。

部门层：针对部门预算进行的绩效管理，旨在监督和考核部门预算资金的使用过程和使用效率。

政府层：针对政府整体预算的绩效管理，旨在监督和考核政府整体预算资金使用过程和使用效率。较部门层高一层，把各部门的绩效工作汇总到政府一级，形成一个对政府整体绩效的判断。

政策层：预算绩效管理，是对财政资金支持的政策进行整体绩效评价。目前，对于政策进行的评价已经开始试点扩围。

四个层面的预算绩效管理汇总形成一个立体化的结构：最下层是项目预算绩效管理，上面一层是部门预算绩效管理，再上面一层是政府预算绩效管理，在这三个层次的基础上，把若干隶属于同一类政策的项目放到一起，形成一个政策层面的项目体系，就形成政策评价。全方位的预算绩效管理体系形成的立体化架构，每一个层次的管理内容不一样，职责不一样，评价方式不一样，评价标准不一样，管理重点和具体应用也各不相同。

二是全过程。全过程是要着重探讨的预算与绩效管理一体化，是根据预算管理和绩效管理的具体要求，把预算管理和绩效管理工作划分到不同环节，在不同环节实现不同的职责，完成不同的任务，这个过程涉及决策、执行、监督、反馈、应用等各个方面。其中，最重要的是结果应用环节，也就是一个工作循环完成之后，其结果要用于下一个周期的决策，充分体现结果导向的决策。

三是全覆盖。全覆盖是指预算绩效管理的范围包括四本预算、五级政府，还涉及政府投资基金等，要求全部预算资金都要纳入绩效管理的范围之内。目前，绩效管理工作主要覆盖了一般公共预算的部分资金，其他三本预算较少涉及。各级政府层面的绩效管理工作尚在起步阶段。

（3）全面预算绩效管理的实现方式

《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，实现预算和绩效管理一体化。预算与绩效管理一体化的提法，在实质上改变了过去预算归预算，绩效归绩效的两条线、两张皮的管理方式，实现了两种管理体系在政策层面合二为一，你中有我，我中有你，这无论对于预算管理，还是对于绩效管理都是质的变革。

这一深刻变革引出了一系列问题：首先，如何对它们进行整合，实现二者的深度融合，形成一个体系？其次，预算管理和绩效管理按照一套制度、一个流程来推进，其工作环节、工作内容、工作方式、工作重点会发生何种变化？再次，管理环境和配套管理条件应当进行怎样的适应性变革？还有诸如观念更新、相关政策推进等问题，这些都需要在理论和实践层面给予回答。

一、使命与基础理论

二、全面预算绩效管理改革命题：一体化

三、预算与绩效管理一体化的基本逻辑

四、预算与绩效管理一体化的基本框架

五、预算与绩效管理一体化的推进措施

三、预算与绩效管理一体化的基本逻辑

信念认知：社会心态

中国改革开放持续深入，市场经济发展与完善的同时，传统利益格局发生变化，传统社会向现代社会快速转型。由于发展不均衡、利益分配不公、制度体系不完善等各种问题所引起的深层次社会问题也日益凸显出来，使得当前社会心态出现了一些失衡。

信念认知：社会心态

社会的复杂性引发了诸多百态纷呈的必态现象，突出地表现为既有积极健康向上、平和理性自信的社会心态，又有消极异化顽废、激进感性失序的心态问题。随着复杂社会的渐进形成、社会问题的频繁出现、社会交往的技术变异，社会心态也更多地由传统的安定有序演变为现代的多变纷繁，并生发出一系列突出的社会问题，引发人的思考，鞭策人的研究。

信念认知：社会心态

复杂化环境下社会心态表现：感性心态与理性心态、消极心态与积极心态、逆反心态与平和心态、失衡心态与平衡心态、异化心态与健康心态.。从现实图景看，社会认识的深化与偏差并存、价值观念的主导与多元互动、社会信仰的坚守与迷失同在、行为倾向的平和与偏激相映。

好在近几年来，既有技术创新引发社会关注、渐渐强化的监管也发挥着预警作用。同时，中央通过一系列扎实工作，增加正能量，控制负责能量。宏观、中观和微观层面都呈现出积极态势。

信念认知：社会心态

社会心态培育的路径选择：国家层面的战略部署、社会层面的系统建构、个体层面的素养提升。

我们正全力建设一个静溢、幸福的心灵港湾，社会心态理性有序。

一个预期良好的社会心态下，各个地区、各个层级对财政预算与绩效管理正趋于理性、规范、接受，尤其是公开透明的“八项规定”更加彰显神功。

（1）预算绩效管理改革历程

（1）预算绩效管理改革历程

预算绩效评价阶段。

最早的绩效管理改革开始于2002年，当时尝试对一些教育专项基金进行绩效评价试点；

2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的构想；

2008—2010年持续推进了这一政策构想。这一阶段的改革重心是建立预算绩效评价体系，主要探索绩效评价的理论和方法，评价财政资金的使用结果。

预算绩效管理阶段。

2011年是一个转折点，改革重心由“建立预算绩效评价体系”拓展到“推进预算绩效管理”，绩效管理成为当时深化财政体制改革的重要内容；

2011年4月，出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》，搭建起预算绩效评价体系的基本框架。7月，《关于推进预算绩效管理的指导意见》和《预算绩效管理工作考核办法（试行）》，把绩效评价的链条延伸到绩效管理的全过程，以预算绩效评价为核心，启动预算绩效管理改革。

2013年4月，《预算绩效评价共性指标体系框架》，从项目、部门和政府三层构建三套绩效评价的共性指标体系。

绩效目标管理阶段。

2015年，从“建立预算绩效评价体系”和“推进预算绩效管理”转移到绩效目标上。5月，《中央部门预算绩效目标管理办法》，9月《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》，对预算绩效目标的内容、方法进行了具体规范。

当工作重心转移到绩效目标管理以后，预算绩效管理工作的可操作性大大加强。围绕预算绩效目标，实务工作者知道工作应当从哪儿入手，该做些什么，预算绩效管理工作范围不断扩大，深度不断拓展，改革取得了明显进展。

全面预算绩效管理阶段。

2017年，十九大和《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出全面预算绩效管理的改革框架，对未来预算绩效管理的改革目标、改革路径和改革方式指出方向并提出总体要求。

从2015年至今，财政部的很多资金，特别是专项资金要求在预算编制过程当中加入绩效目标的评审。由于这项工作开展时间不长，在进行具体绩效目标设定时，还存在项目和绩效考核目标结合不紧密的问题，业务人员和从事绩效目标申报的人员之间还存在工作脱节的现象。

（2）预算与绩效管理一体化的基本逻辑

一体化战略实现了资源投入、预算执行、产出绩效等方面的联合，提高了预算绩效，同时加强了预算信息的搜集和处理能力，能做到及时准确的反映。

需要明确几个绩效相关概念。

首先是预算与绩效管理一体化形成的绩效化预算是否等同于绩效预算？

其次是绩效评价和绩效管理的关系。

第三是绩效目标与绩效指标的关系。

第四是绩效指标体系和绩效评价指标体系的关系。

预算与绩效管理一体化，就是把预算管理和绩效管理两个系统整合为一个有机系统的过程，通过深度融合两个系统的各项工作内容，创新管理方法，充分实现预算管理和绩效管理的综合职能，提升财政资金的使用效率。

预算与绩效管理一体化的实质是对运行几十年的预算管理体系进行全面的绩效化改造，其基本逻辑是：依托预算管理框架，把绩效管理嵌入预算管理过程，在预算资金的分配、管理、监督过程的各个环节融入绩效管理内容，再造预算与绩效管理的新流程，重新界定预算编制和审批、预算执行、预算调整、预算分析、预算评价等环节的工作内容、工作方法、工作程序、具体标准等，实现预算管理与绩效管理的紧密结合，形成全新的绩效化预算管理框架。

在这个预算管理体系绩效化改造的基本逻辑中，需要明确几个绩效相关概念。

首先：绩效化预算与绩效预算的关系

预算与绩效管理一体化形成的绩效化预算是否等同于绩效预算？个人认为，绩效化预算与绩效预算有一定联系，但存在差异。

绩效预算是基于绩效的预算，预算管理在成本效益分析的基础上，依据绩效展开。

绩效化预算是绩效导向的预算，具备一定绩效预算的特征，但尚未达到绩效预算的管理程度，应当属于准绩效预算。

当预算与绩效管理一体化运行成熟，绩效管理能够为预算管理提供全面依据，而且各方面配套条件具备时，可以实现向绩效预算的跨越。

其次是绩效评价和绩效管理的关系。

绩效评价是改革切入点，是评价财政支出经济性、效率性和效益性，也是对资金使用与相关工作打分，考核工作做得怎么样，能不能打及格分？100分？包括项目层、部门层、政府层、政策层。

预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，使政府行为更加务实、高效。

预算绩效管理包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理以及绩效评价结果反馈和应用管理等环节。

从具体涵盖内容看，绩效评价包括四个层面，绩效管理则是一整套流程，对于四个层面的绩效评价工作都适用。正因为绩效管理是一整套流程，在客观上具备了和预算管理流程进行一体化整合的条件。

第三是绩效目标与绩效指标的关系。

绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。

简言之，绩效目标明确花钱要干什么，预计达到一个什么样的目标，它是绩效管理的起点，也是预算与绩效管理一体化的起点。

绩效目标通过绩效指标来反映，绩效目标通常需要通过一系列指标来体现，即形成绩效指标体系。与绩效评价类似，绩效目标也是多层面的，包括项目层面、部门层面、政府层面，还有政策绩效评价层面，不同层面的绩效指标体系基于不同的职能设置，反映不同目标和要求，与后续的绩效评价环节的工作具体对接。

第四：是绩效指标体系和绩效评价指标体系的关系。

绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。

绩效指标体系和绩效评价指标体系是两套不同的指标体系，前者反映绩效目标，后者反映绩效目标的执行结果。二者又密切相关，绩效指标体系是基础，绩效评价指标体系是目的，即所有绩效指标的设置都是为了进行后续的绩效评价，所有绩效评价指标的依据都是绩效指标。

明确了这些基本概念之后，就可以思考在现行预算管理体系下，预算与绩效管理一体化可以按照一个什么样的模式建立起来，二者如何深度融合，预算管理体系进行全面绩效化改造如何实现。

一、使命与基础理论   

二、全面预算绩效管理改革命题：一体化

三、预算与绩效管理一体化的基本逻辑

四、预算与绩效管理一体化的基本框架

五、预算与绩效管理一体化的推进措施

四、预算与绩效管理一体化的基本框架

信念认知：技术引领变化

（1）五个环节融合，形成管理闭环

（2）四个基础支撑，构筑运行环境

（3）五个环节和四个基础结合形成有机体系

信念认知：技术引领变化

纵观世界文明史，人类先后经历了农业革命、工业革命、信息革命。每一次产业技术革命，都给人类生产生活带来巨大而深刻的影响。现在，以互联网为代表的信息技术日新月异，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了国家治理新领域，极大提高了人类认识世界、改造世界的能力。

信念认知：技术引领变化

第一次技术革命都带来了一场人类生产生活的大变革。信息技术正在创造人类生活新空间。移动终端成为人体功能的延伸，人类真正进入完全意义的网络时代。信息传播格局、社会舆论生态、公众参与方式正在随着自媒体的普及应用而发生根本性的改变，公众话语权得到前所未有的放大。

信念认知：技术引领变化

随着公共生活发生改变，国家治理模式也在相应作出调整。预算管理信息化，迈上精益财务新台阶，随着财务系统、ERP系统及OA、BPM等上线升级，预算流程已实现了信息化审批，对年度预算管理、资金计划要求、预算审批要求、预算报账的管理要求，提升全面预算管控手段，助力精益财务管理。

以“预算管理与预算绩效管理一体化”思想为出发点，以全面预算管理为抓手，将价值管理和风险管控相结合，建立了以财政资金绩效使用的信息化预算管理体系，确保整个财政资金全流程高效运行，支撑财政改革战略有效实施。

（1）五个环节融合，形成管理闭环

预算管理和绩效管理过程融合，形成一个首尾相接的管理闭环。依托预算管理工作，这个闭环具体可以分为五个环节：一是预算编制和审批环节，实现预算编制、审批和绩效目标相融合；二是预算执行环节，实现预算执行和绩效监督相融合；三是预算调整环节，实现预算调整和绩效控制相融合；四是预算分析环节，实现预算分析和绩效评价相融合；五是预算结果评价环节，实现预算结果评价和绩效应用相融合。这个由五环节相融合形成的管理闭环，就是预算与绩效管理一体化的基本框架。

（1）五个环节融合，形成管理闭环

1环——预算编制和审批环，起点是预算编制。预算和绩效管理相结合。绩效目标确定原则是“谁申请资金，谁设定绩效目标”，预算资金和绩效目标必须“二合一”。对基本支出，通过定额管理来界定预算资金和绩效目标；对项目支出和其他支出，则由业务部门和业务人员根据工作规划设定，“花钱+办事+具体绩效指标“同时同步提交。绩效指标应选定量指标，明确指标名称、目标数额、执行时间范围、质量效果等。

预算资金和绩效目标确定后，统一纳入预算编制框架，通过预算审批环节实现资金分配。这个环节明确后续预算执行环节的责任主体和主体责任等。最基础的工作环节，应当做到预算资金和绩效目标同等看待，业务人员和财务人员的工作密切配合，以保证绩效目标设定恰当，后续工作顺利开展。

2环——预算执行环。在预算执行过程中，要增加绩效监督的内容，即在财政资金已经支出、工作开展后，通过适当途径、必要信息及时了解预算执行过程的具体情况（在特定时间内花多钱，干多少事，合规吗？合预算吗？达到阶段性目标吗？遇到问题吗？）。

过去，在预算执行过程中普遍存在监管力量不足、监管难度大、及时性、全面性信息缺乏等问题，增加绩效监督的内容有助于建立立体的预算执行监管框架，实现对财政资金执行过程的控制。

在这个环节，需要积极探讨预算执行过程中资金管理和绩效监督在流程上的对接和信息上的共享，明确责任主体和监管对象，确保实现全部财政资金都纳入绩效监督的框架内，通过预先设定的阶段性绩效目标和标准进行合理判断和有效控制。

3环——预算调整环。在预算执行过程中，如果遇到特殊情况或突发事项，需要进行必要的预算调整，增加新的项目，撤掉原有项目，追加或减少资金等等，这类调整事项需要纳入预算管理过程，即通过及时控制，对原来的预算资金和绩效目标进行重新设定。这一环节采用的方法同预算编制和审批环节基本一样，要求也基本相同。

（1）五个环节融合，形成管理闭环

4环——预算分析环。预算分析是通过收集相关信息，对预算资金支出的结构、金额、进度等方面的情况进行分析，发现问题并进行适当调整。

由于预算信息本身的局限性，预算分析更多关注的是资金执行结果，缺乏对资金使用效果的分析。在这个环节加入绩效评价的内容后，能够在实质上改进管理理念，提升财政管理水平，有助于全面掌握财政资金的投入与产出、运用和效果，对于评价资金使用效率和相关工作成绩非常重要。

在这个过程中，需要建立起绩效评价指标体系和相关的预算信息和财务信息系统，确保评价信息客观、评价指标相关、评价标准合理、评价程序规范。这个环节的工作质量在很大程度上决定了预算和绩效管理一体化的工作质量和可持续性。

5环——预算结果评价环。预算分析结果出来之后，涉及对预算的整体评价，就是对预算整个执行结果的判断。这一环节加入绩效评价结果应用的内容，能够大大增加预算管理的科学性。进行绩效管理的目标不是为了评价而评价，而是为了进行下一步的科学决策。

推动政府层面的科学决策是绩效管理的目标之一，绩效评价结果应用在绩效管理过程中发挥着举足轻重的作用。

综合预算评价结果和绩效评价结果应用，并反馈到下一个周期的预算编制环节，就在机制上保障了围绕财政资金进行科学决策的条件。这个环节和下一个周期的预算编制环节紧密衔接，形成一个闭环管理过程。

（2）四项基础支撑，构筑运行环境

预算与绩效管理一体化，就是在整个预算管理的过程中，始终密切融合绩效管理的内容。绩效化预算管理和以前传统的预算管理大不一样，进行绩效化预算管理必须具备一些必要的基础性条件，以保证绩效化预算管理体系能够有效运行，相关工作能够顺利推进，并取得预期的效果。要保证运行，以下四项基础性支撑条件必不可少。

一是综合信息化平台；二是政府会计信息；三是指标库和标准库；四是项目库。

一是综合信息化平台。这个平台全方位汇总推进绩效化预算管理所需的各类信息，嵌入操作流程、监管流程，并形成一个可共享的资源库，包含：统计信息，如GDP值、产业结构、劳动力等；会计信息，主要是政府财务会计信息和预算会计信息；政策性文件如地方政府的发展规划或者项目文件等；制度法规信息和第三方、独立专家信息等；必要的数据库，包括指标库、项目库、标准库等。综合信息平台的构建是实施预算与绩效管理一体化的最基本条件，没有这个条件，预算与绩效管理一体化无法实现，预算管理全方位、全过程、全覆盖也无法实现。

二是政府会计信息。政府会计制度改革对于预算与绩效管理一体化的影响是直接的，无论在控制监督环节，还是在评价环节，政府会计信息都发挥着必不可少的作用。可以这么说，如果没有统一的政府会计制度作为支撑，没有政府的财务会计信息和预算会计信息，预算和绩效管理工作很难有效推进，特别是评价结果很难真正得到应用。只有把这些统一的信息全部汇到一起，才有可能客观评价资金使用效果或特定部门、政府的工作，并应用于政府决策。

三是指标库和标准库。指标库包括两套，一套是和绩效目标相关的绩效指标库及其标准库，另一套指标是绩效评价过程中使用的评价指标库及其标准库，这两套指标库必不可少。指标库的建设需要一个过程，很难在短期之内一步到位地建好，需要不断进行积累。未来，随着对特定部门、特定业务绩效管理工作的广泛深入开展，越来越多的指标和标准入库，指标体系的积累数量不断增加，相关度越来越高，以后的绩效指标和绩效评价指标的选择就会越来越容易，越来越精准，预算与绩效管理一体化工作的质量会逐步提升。

四是项目库。平常说到项目库，都是和中期预算相关，和三年期滚动预算相关。在预算与绩效管理一体化过程中，项目库也是非常重要的。有了项目库，才能知道在编制预算的过程中，可能达到什么样的绩效目标，因为项目库里面这些资料基本上都是比较完备的。未来只有入库项目才可能考虑预算和绩效同步编制。

另外，还有一些条件，如第三方机构库、专家库等，这里没有把它们列为必需的基础性工作条件，因为这些条件可以根据具体工作的需要进行选择。设想未来，如果构建的信息系统足够好、信息足够完备准确，流程设计科学，预算与绩效管理将很少需要第三方机构参与，由系统采集数据就可以直接完成各个环节的大部分管理工作。

（3）五个环节和四项基础相结合形成有机体系

五、预算与绩效管理一体化的推进措施

（1）全面树立预算绩效管理的观念

推进预算和绩效管理一体化，实现预算绩效管理全方位、全过程、全覆盖，这就需要业务人员、财务人员和其他相关管理人员全面树立绩效管理观念。

当前，预算绩效管理的理念还没有得到广泛认同，还有很大的空间来继续推动这项工作。如果理念没有深入人心，工作开展难度很大，效果也不好。

还有一个很重要的问题，就是在十几年的改革历程当中，做预算绩效管理工作的绝大多数是财务部门，业务部门参与度不高。而财务部门不太懂业务，很难把前期的绩效目标申报工作做好，使得后续的绩效评价和应用工作质量不高。

树立预算绩效管理的观念，就是要通过大力宣传，实现全员推广，推动各部门、各类人员工作的密切配合。

（2）建立健全预算和绩效管理一体化的制度体系

推进预算和绩效管理一体化工作，迫切需要建立一套新的制度体系，把原来的预算管理制度和绩效管理制度深度融合成一套新的制度。

这个制度体系，如果充分考虑全方位、全过程、全覆盖的要求，就需要研究制定四本预算、五级政府、四个层面的相关制度，实现预算和绩效管理工作有据可依。

目前，四本预算中做得最好的是一般公共预算中的项目支出（包括专项转移支付），就是项目绩效评价这一块，其他的涉及较少，总体上处于起步阶段。从四个层次的其他三个层次看，部门绩效评价、政府绩效评价和政策绩效评价，正在初步搭建部分框架，还没有形成制度体系，工作也基本处于起步阶段。从这个意义上来讲，确实需要全面梳理一个新的制度体系来推进工作。

（3）搭建综合信息化平台

推进预算和绩效管理一体化工作，必须搭建综合信息化平台。只有信息化平台建立起来，这项工作才能真正开展起来。当前预算绩效评价工作中普遍采用的工作方式，是引入第三方机构参与评价，这一方式在现行管理条件下是较优选择，但也存在着诸如工作量大带来的人工成本高、缺乏复合型人才带来的专业性不强、工作质量参差不齐、整体工作效率不高等问题。所以，逐步改变第三方机构为主的评价方式、把人海战术转化为平台信息处理模式，需要综合信息化平台的全面支撑。

（4）建立和完善分行业分部门的指标库、标准库

推进预算和绩效管理一体化工作，必须建立和完善指标库、标准库。当前，在绩效目标申报阶段和绩效评价阶段，遇到的首要问题是如何建立指标体系。一些部门往往不知道如何建立指标体系，原因在于不同部门的业务各具特色，例如教育、文化、科技、水利等部门，职责不一样，工作要求不一样，项目内容不一样，建立有针对性、专业性的指标体系和这些工作及项目对接，难度很大，目前这是一块短板。因此，深入研究建立分行业分部门的指标库和标准库，是一项迫切需要推进的工作，需先搭框架，再逐步积累，任重而道远。

（5）探索有效的绩效评价方式

 推进预算和绩效管理一体化工作，必须探索有效的绩效评价方式。有效方式旨在解决如何把绩效评价工作开展起来并做好的问题。在一些指导意见里面，明确提出要加大第三方机构等社会力量在绩效评价中的作用，这在短期和中期是较优的模式。从长期看，应当致力于充分利用综合信息化平台，按照信息化平台的思路去开展绩效评价工作、绩效管理工作，干扰因素少，结果较为客观，效果可能更好。

（6）充分发挥政府会计信息的基础性作用

推进预算和绩效管理一体化工作，必须充分发挥政府会计信息的基础性作用。前面提到，在绩效管理的执行监督环节和评价环节，政府会计信息必不可少。此外，还可以进一步探讨如何把政府会计信息与预算和绩效管理一体化工作密切结合起来，推动平台信息系统更多地参与绩效评价以及绩效管理工作的问题。