中小学内部控制体系建设与实务

主讲：刁亮

▪ 目录：

一、中小学内部控制理论的发展背景

二、中小学内部控制的特点

三、中小学内部控制要素及存在的主要问题

四、中小学内部控制业务层面存在的主要问题

五、中小学内部控制体系建设

六、案例分析

一、中小学内部控制理论的发展背景

（一）国外内部控制的发展历程

1．内部控制的起源

2．内部控制的发展及现状

（二）国内内部控制的发展历程

1．内部控制的发展及现状

2．行政事业单位与企业在内部控制上的异同点

3．行政事业单位内部控制在中小学方向上的延伸

二、中小学内部控制的特点

（一）公益性及非营利性

事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。中小学作为其中的一个组成部分，应首先追求社会利益的满足，在此基础上，亦需兼顾公平、公正、绩效最优等原则。因此，中小学的内部控制建设也应有利于公益性及非营利性目标的实现。

（二）职业稳定性较强

中小学校作为国家财力全力保障的公益一类事业单位，从业人员大多具有稳定的事业编制，因此中小学校人员流动较慢、稳定的特点也带来激励性不足及业务进取心较弱的缺点，因此在内部控制制度化建设中，应体现出有效的监督和激励措施。

（三）公众舆论关注度较高

中小学生的父母较老一辈更加重视教育培养，加之一孩政策以及社会内卷等原因影响，导致众多父母对孩子的教育投入了更多的精力，对涉及孩子教育公平、公正的问题往往引起较大的公众舆论度，因此，内部控制要保证中小学校非涉密信息的充分公开。

（四）学校数量多，财政性资金投入大

为响应过紧日子的要求，虽然全国各类行政事业单位普遍收紧，国家力保教育投入，教育类支出近几年在各类预算支出中一直占比最高。

图源：国家统计局中国统计年鉴

三、中小学内部控制要素及存在的主要问题

（一）内部环境——是内部控制各项活动的根本，是建设内部控制体系的基础，是与内部控制相关风险点得到识别和控制，制度、流程得到落实的前提。现阶段中小学存在的与内部环境要素有关的主要问题如下：

1．学校各层级教职工内部控制意识淡薄

2．后勤人员匮乏，整体专业能力较弱

3．人事管理水平及绩效考评机制落后

4．内控制度不完善，可操作性不强

（二）风险评估——是内部控制建设的方向，识别活动中与实现目标相关的风险，遴选主要风险并分析、确定风险应对策略，通过制度化建设和规范的流程将内部控制落实到位，现阶段中小学存在的与风险评估要素有关的主要问题如下：

1．风险评估机制不健全或风险评估机制不存在

2．风险意识不强，无法准确、及时识别与实现目标相关的风险

3．评估忽视成本效益原则，导致后期应对重点风险的成本投入不足

（三）控制活动——根据风险评估结果，制定相应的政策，采用对应的控制措施和方法，将风险控制在可承受范围之内，现阶段中小学存在的与控制活动要素有关的主要问题如下：

1．部分岗位设置不合理，不相容岗位存在兼职现象

2．常规授权与特别授权界限不清晰，执行不到位

3．会计核算不准确，未严格执行政府会计准则制度

4．缺乏重大风险预警机制和突发事件应急处理机制

（四）信息与沟通——及时、准确的收集、传递与内部控制相关信息并在中小学校内部、学校与外部之间进行有效沟通，现阶段中小学存在的信息与沟通要素有关的主要问题如下：

1．财务部门与资产管理部门信息传递不及时，产生大量账外资产

2．教职工习惯依校领导指示办事，缺少从下到上的信息反馈

3．信息化建设未得到足够重视，导致信息传递滞后，控制目标难以保障

（五）内部监督——对内部控制的建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，检查内部控制缺陷并及时加以改进，现阶段中小学存在的与内部监督要素有关的主要问题如下：

1．未设置内审部门，缺乏独立的专职内审人员

2．各方监督局限于资金使用的规范性，缺乏对内控整体执行效果的监督

四、中小学内部控制业务层面存在的主要问题

（一）预算业务控制

1．预算编制方法的准确性和科学性不高

2．预算的执行缺少刚性，执行进度缓慢

3．预算编制缺乏量化指标，实施效果难以考量

（二）收支业务控制

1．年度预算执行率不高，降低了财政资金的使用效率

2．缺乏经费使用标准，行政经费未得到有效控制

3．专项支出未按规定用途使用，挪用随意

4．支出项目材料的真实、准确、完整、合法性审核不严

（三）采购业务控制

1．未建立限额以下自行采购制度或制度不完善

2．采购方式选择不合适，超标配置资产，采购审批手续不全

3．围标、舞弊现象集中，流程公示不充分、故意拆分规避采购监管

4．合同签订、执行及验收不到位，采购成果未得到充分保障

5．随意调换、变更前期采购中约定的设备或服务内容

6．支付条款履行不及时，违约风险较高

（四）资产控制

1．不相容岗位兼岗现象严重，管理、使用部门权责不明确

2．资产管理工作激励性不足，导致岗位专业人才匮乏

3．资产核算分类不准确，重点资产难以得到有效监管

4．资产清查盘点流于形式，管理问题难以及时发现

5．资产出租、出借未履行严格审批及评估程序

6．人为原因发生的非正常损失追责力度不够，偿付标准不明确

（五）建设项目控制

1．“三重一大”集体议事决策及联签机制执行不到位

2．行业壁垒较高导致学校经办人员专业能力不足以把控项目进展节奏

3．建设工程项目随意变更工程量清单，在建工程投入使用后长期未转固

（六）合同控制

1．合同签订主体资质审查不严

2．合同内容不完整、条款不合理、用语不明确

3．合同执行缺乏有效监督

五、中小学内部控制体系建设

（一）成立内部控制工作领导小组

（二）了解组织架构，收集现行制度，梳理现行业务流程

（三）对照内部控制管理规范，识别并评估各项业务风险

1．识别单位整体层面及业务流程层面各项风险因素

风险因素主要涉及：预算管理风险、财务收支风险、采购管理风险、资产管理风险、合同管理风险、工程管理风险、信息公开风险、信息报送风险

2．评估风险发生的可能性及产生的影响，量化评估结果

3．绘制风险图谱，剔除次要风险，筛选出重要风险

风险图谱绘制方法

（1）根据风险事件库，按风险事件的影响程度和发生可能性划分等级；

（2）采用综合评价法，确定若干风险评价维度，制作风险评估问卷；

（3）下发问卷，让教职工对每个风险事件影响程度和发生可能性进行打分；

（4）回收问卷，对每个风险事件进行分析、统计加权后绘制风险图谱；

（5）筛选影响程度和发生可能性很高的风险事件作为重大风险事件来对待。

（四）确定各项重大风险的应对策略

1．风险规避

2．风险降低（风险控制）

3．风险分担（风险转移）

4．风险承受（风险承担）

5．其他（风险对冲、风险补偿、风险转换）

（五）重构业务流程，完善内控制度

1．要素层面的流程重构及制度再造

控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、评价与监督

2．业务层面的流程重构及制度再造

预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理

（六）内控制度的实施与监督

实施时注意内控氛围的营造，提升内控意识

六、案例分析

西海区第五中学业务层面内部控制体系建设

2021年1月，南明市财政局下发《南明市2021年政府集中采购目录及限额标准》文件，将南明市货物、服务类政府采购限额标准由去年的30万调整到50万，南明市下辖11个市辖区和1个国家级新区，南明市人民政府驻南明市西海区。

西海区财政局在接到南明市下发《南明市2021年政府集中采购目录及限额标准》文件后，根据通知“为确保集中采购目录在本市范围内的相对统一，本市各级采购人应统一执行本集中采购目录”的要求，西海区2021年不再单独下发区级采购目录，统一执行《南明市2021年政府集中采购目录及限额标准》。

集中采购目录外、分散采购限额标准以下的采购项目属于非政府采购项目，应由采购人遵循行政事业单位内部控制规范的要求进行采购。受近几年简政放权的政策影响，分散采购限额标准持续提升，货物、服务类分散采购限额标准由最初的3万逐步提升到了50万。

西海区第五中学在前几年已经针对限额以下采购项目制定了询价采购流程，在接到教育主管部门转发的《南明市2021年政府集中采购目录及限额标准》文件后，由于限额标准持续提升，原内部控制流程中所处风险环境发生重大变化，经单位校务会讨论评估，分散采购限额标准已超过西海区第五中学需重点管控风险事项的标准。为了管控采购业务风险，避免舞弊现象发生，校务会研究认为本校亟需调整限额以下采购项目相关业务流程。

本项风险管控的归口处室为校总务处，要求总务处在1个月内完成限额以下自行采购业务流程的修订并形成制度草案，草案经本校内部控制工作领导小组及校务会讨论通过后，报教育主管部门备案并完成正式稿的发布工作。

同期，南明市国有资产监管部门在全市范围内针对原资产管理系统进行了升级。升级后，资产管理系统启用了折旧账期锁功能，即已计提折旧当期不允许再做资产增、减、变更业务，相关业务只能放到下一期间开展，此外资产处置申请经逐级审批通过后，需由提报单位在系统进行执行操作后，方可在资产管理系统中完成处置资产的账务处理。同时，资产业务审批通过后的纸质单据需交本校报账员至国库中心进行报账处理。

按照《事业单位国有资产管理暂行办法》及国资监管部门的要求，事业单位需确保本单位国有资产账账、账实、账卡相符，为落实监督责任，西海区教育主管部门在每季度末对各局属学校资产账与财务账进行核对，并将核对结果纳入年度学校考核中。

西海区第五中学资产管理员2020年年底退休，因新上任资产管理员业务不熟，资产处置相关账务的操作较为复杂，西海区第五中学在今年一季度末接到了教育主管部门有关账账不符的预警，经查，为资产管理员在2021年3月完成资产管理系统处置申报后，未有核实审批进度，将纸质处置审批表提交本校报账员送至国库中心进行了账务处理，导致季度末资产系统账与国库财务账的余额出现差异。

为保证期末账账一致，防止再次预警影响学校年度考核，经西海区第五中学校务会研究，认定账账不符已达到西海区第五中学需重点管控风险事项的标准。本项风险管控的归口处室为校总务处，要求总务处在1个月内设计出符合本单位各项资产处置规定的业务流程，流程经本校内部控制工作领导小组及校务会讨论通过后，下发各资产管理处室参阅。

问题一：请以本案例为背景，拟定出西海区第五中学所需限额以下自行采购制度草案。

问题二：请以本案例为背景，设计出西海区第五中学所需资产处置业务流程图。

【解析】

问题一、西海区第五中学限额以下自行采购管理办法（节选）

（一）限额以下自行采购标准及适用采购方式

1．……（略）

2．自行采购适用的采购方式分为：灵活采购、自行询价采购、二次竞价采购、公开招标采购、单一来源采购。

（二）限额以下采购方式的适用标准

1．灵活采购：适用于采购预算金额不足2万元的货物、服务类项目；

2．自行询价采购：适用于采购预算金额在2万元以上、不足5万元的货物、服务类项目，以及不足5万元的工程类项目；

3．二次竞价采购：适用于采购预算金额在5万元以上至采购限额的货物、服务、工程类项目；

4．公开招标采购：适用于采购单位认为有必要的或主管部门指定需履行招标程序的项目，原则上为15万元以上的项目；

5．单一来源采购：适用于采购金额2万元至采购限额，只能从唯一供应商处采购的、为保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购的、发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的项目。

（三）限额以下自行采购流程

……（略）

（四）限额以下自行采购工作要求

1．建立健全采购业务内部控制制度。成立采购领导小组，在编制采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。

对于5万元以上的采购项目，需经集体研究决定并形成会议纪要，不足5万元的采购项目，按照项目重要程度由采购领导小组决定是否集体研究，会议纪要需作为采购档案进行管理；具体项目的采购实施小组可由学校采购工作分管领导、采购管理员、具体使用人员、技术人员组成，必要时可聘请专家。

2．采购前落实资金来源。原则上不开展未列入年度预算的采购项目，采购项目在年度预算中必须做足做细，可执行性强，列入年度预算的采购项目待预算批复后，按相关要求尽快采购。

3．委托中介机构代理招标规定。限额以下需走公开招标流程采购的项目，建议委托采购代理机构在委托的范围内代理招标。

4．供应商不足三家规定。限额以下需走二次竞价或公开招标流程的采购项目，在首次公告后报名截止日前符合报名条件或最终报送响应文件的供应商不足三家的，在修订参数重新履行采购程序仍不足三家的，可发布变更采购方式公告，公告期满后，无质疑单位和个人的，可转为自行询价或单一来源采购方式。

5．明确采购管理员。明确本单位具体负责采购业务管理员（简称采购管理员）并报财审科备案，采购管理员变更时，原采购管理员应与新采购管理员进行交接，并在5个工作日内报财审科进行变更备案。

6．严禁化整为零。实施采购时严禁将项目化整为零，规避相应采购程序和监管。在一个财政年度内，将一个预算项目下同一品目或类别的货物、服务采用招标以外的方式多次采购，累计金额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避招标，但项目预算调整或者经批准采用招标以外方式采购的除外。

7．质疑处理。在采购过程中，单位或个人如果认为采购文件、采购过程、中标成交结果等方面不符合法律法规规定，可以在公告时间内一次性针对本环节提出质疑，采购实施小组应当在收到质疑函后5个工作日内作出答复。质疑不成立的可继续开展采购活动，质疑成立的应终止采购程序，重新进行采购；单位和个人针对已质疑事项或质疑答复内容再次提出质疑的，可报主管部门进行裁定。

8．签订合同。所有服务、工程类项目不分采购方式、金额，均应签订合同并履行相关送审、备案程序；货物类采购项目按照风险、资金量等因素决定是否签订合同，如需签订合同的，应履行送审、备案程序；采用二次竞价、公开招标、单一来源采购方式的，还应在门户网站或主管部门指定网站进行合同的公示。

9．续签合同规定。对于需求不变的服务类延续性项目，首次履行限额以下采购流程并签订合同后，服务期内无质量问题且在年度预算保障的前提下，到期后可在不改变除服务期外其他合同条款的基础上进行续签，最多续签三次。

10．货物类采购的供货、安装及验收。货物类采购应有采购管理员或学校指定的该项目采购人员全程参与，在严格核对送货明细与实物相一致后方可在接收清单等明细材料上签章。验收时，验收单上应列出采购明细或另附采购明细附件，采用附件形式的，附件明细中各要素应与验收单要素相一致。

11．建立采购档案。限额以下自行采购项目的资料建档工作由采购管理员建立，采购小组负责向采购管理员及时、完整、准确的提供采购流程中涉及的各项资料，采购管理员收到采购资料后，按照采购法律法规及相关文件要求认真核查，对提交的资料不完整、不准确的进行催收，建档资料完备后，每个项目形成一个档案并装订成册。

12．付款。单位财务人员凭符合采购方式和流程规定的、完整的附件进行付款和报账，不符合规定或材料不完整的不予付款。

13．设立采购台账。采购档案在完成项目验收工作后的5个工作日内，本单位采购管理员依据建档资料登记采购台账；采购台账按年度装订成册，与采购档案一起纳入单位档案统一保管；台账应定期报主要负责人查阅并签字。

14．特殊情况。对因自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的，可选择自行询价采购或直接指定。

附件1                   二次竞价操作流程

1．学校采购领导小组应根据项目成立二次竞价采购小组。采购小组由采购管理员、使用人员或采购领导小组聘请的专家共三人以上的单数组成，必要时可聘请律师。正式开展采购前，需至学校财务人员处落实资金来源。各业务处室负责业务范围内的二次竞价采购业务。

2．采购小组进行充分市场调研，对采购标的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地进行价格测算，最终确定采购单位的需求参数及竞价文件。需求参数中应避免出现指定品牌型号。

3．采购小组应当通过发布公告、供应商库中随机抽取或者采购小组各成员书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与二次竞价采购。其中，发布公告为必选渠道，采购小组不得无故排除符合竞价公告中所列资格要求的潜在供应商参与采购活动。

4．从发出竞价公告至竞价公告期届满之日止不得少于3个工作日，竞价文件发出之日起至供应商提交响应文件截止之日止不得少于3个工作日，供应商在竞价文件要求的截止时间前，将响应文件密封送达指定地点。提交响应文件截止时间前提交响应文件不足三家的，应终止竞价采购，重新开始采购程序。

5．谈判过程，采购小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。采购小组可以根据谈判情况变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动竞价文件中的其他内容（如供应商资质等）。对竞价文件作出的实质性变动是竞价文件的有效组成部分，采购小组应当及时以书面形式同时通知所有参加谈判的供应商，并要求这些供应商在三个工作日内提交二次响应文件。

6．供应商应当按照竞价文件的变动情况和采购小组的要求重新提交二次响应文件，并作出报价。由其法定代表人或授权代表签字并加盖公章。由授权代表签字的，应当附法定代表人授权书。

7．采购小组针对提交二次响应文件的供应商按照最终报价从低到高（主序列）、报价时间从早到晚（次序列）进行排序，确定排序第一的供应商为成交供应商，并自确定之日起2个工作日内，在原竞价公告媒体上公告成交结果。公告成交结果的同时，采购小组应当向成交供应商发出成交通知书，并在30日内完成合同的签订；对未通过资格审查的供应商，应当告知其未通过的原因，并将成交结果通知所有参加谈判的未成交供应商。

8．学校与中标人应当根据合同的约定依法履行合同义务。采购小组应当及时对采购项目进行验收，必要时可聘请专家。采购验收结束后，采购管理员应将与本次采购项目相关的材料及时、准确、完整的整理归档并登记台账，支付货款。

问题二、西海区第五中学国有资产处置业务流程图

（一）纸质“审批表”审批流程阶段

（二）“电子申请表”审批流程阶段

（三）“电子申请表”审批执行阶段及资产实物处理流程阶段