《预算法》解读

主讲：王淑杰

▪ 目录

第一部分 修法概况

第二部分 亮点解读

第一部分　修法概况

一、《预算法》的重要地位

预算法是现代国家公共财政制度的核心法律，又被称之为“准宪法”、“第二宪法”、“经济宪法”。

修改预算法，是整个财税体制改革的第一个突破口。财税改革有三方面内容：预算制度改革、税制改革、中央地方关系改革。三大方面的改革有内在逻辑关系，而预算改革将发挥基础性的突破作用。

二、修订历程

中国现行预算法1995年正式实施，2004年启动修订后即搁置，2009年重启预算法修改，2011年预算法修正案草案初审，2012年6月和2014年4月又先后进行了草案的二审和三审。兹事体大，预算法修正案草案此前三次审议都未交付表决，此次四审首次被提请表决。2014年8月第十二届全国人大常务委员会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》，国家主席习近平签署第12号主席令公布，2015年1月1日起施行。2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第二次修正。

三、修法的意义

全国人大常委会委员长张德江在十二届全国人大常委会第十次会议闭幕会上说，这次修改是预算法施行20年来的第一次修改，有助推进国家治理体系和治理能力现代化。

修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督和强化预算责任等方面作出明确规定，凸显全面规范、公开透明的预算制度改革方向。

四、修改后的《预算法》有以下几个亮点

一是匡正了立法宗旨，明确了法律的本质和地位；

二是确立了全口径预算体系，建立了预算公开透明制度；

三是改进了预算控制方法，建立了跨年度预算平衡机制；

四是明确了地方政府债务管理规定，建立了政府债务风险预警机制；

五是完善了财政转移支付制度，推进了基本公共服务均等化；

六是强调了预算绩效管理，硬化了厉行节约预算支出；

七是细化了法定程序标准和执行规范，加强了人大审查监督力度；

八是具体了法律责任措施，加大了法律追责约束。

五、《预算法》确立的基本制度

（一）分级预算与全国预算相统一；

（二）全口径预算体制（预算完整）；

（三）统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效、收支平衡的预算原则；

（四）预算约束；

（五）预算公开；

（六）中央与地方分税制；

（七）转移支付制度；

（八）举债制度；

（九）预算支出绩效评价制度；

（十）国库集中收付管理制度；

（十一）政府综合财务报告制度；

（十二）严格的预算法律责任制度。

六、《预算法》法律框架

第一章 总则                                             

第二章 预算管理职权

第三章 预算收支范围

第四章 预算编制

第五章 预算审查和批准

第六章 预算执行

第七章 预算调整

第八章 决算

第九章 监督

第十章 法律责任

第十一章 附则

第二部分　亮点解读

一、从管理法到控权法

（一）新旧变化

预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。也就是说，政府从管理主体，变为被监督对象，用法律约束行政权力，让人民监督政府花钱。

第一条 为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。

第一条 为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。

（二）修订目的

这一重写性修订的目的在于规范政府收支行为、强化预算约束、建立健全全面规范、公开透明的预算制度等立法宗旨，同时删除了国家对预算的管理以及预算作为国家宏观调控手段的内容。

现代财税制度核心就是建立现代预算制度，而现代预算制度的特征就是法制性，这意味着规范对象和规范重点不再是现行的或者旧的理念。而法制化的预算是要规范、控制、监督政府的预算权，根本目的是保证预算最终的职能，保障纳税人的税款、权益。这是深刻蕴涵了法治和民主精神的，是预算法从“管理法”向“控权法”转型的重要标志。

二、预算的完整性解读

（一）完整性的内涵

政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

预算由预算收入和预算支出组成。

（二）全口径预算

1．全口径预算的内涵

预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

修改后的预算法明确了四本预算是什么、怎么编、什么关系，通过这样的规定就确立了全口径预算的体系。这为走向全口径预算，完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。

被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在于一些党政机关之中。“小金库”的形成就源于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中，让体外循环的财政资金有了可乘之机。

2．全口径仍有待完善

全口径预算体系还有待完善。修改后的预算法留出了很大的完善空间，比如修改后的预算法界定了四本账，但并没有界定哪些收支应纳入四本账，只提到政府的一切收支要纳入，但没有界定哪些是政府的收支。政府收支是否全部纳入预算管理，是堵住“小金库”等支出漏洞的关键。

多年来，政府通过许多行政法规，甚至党委文件和地方性法规都规定了收费标准，而这类收费标准实际是政府性基金的直接来源，都应纳入政府性基金预算。政府性基金、行政事业性收费、专项收费等，亟待清理、整合和规范。

目前国有资本经营预算方面，收入范围仅仅涵盖企业国有资本，不包括金融企业国有资本，更不包括其他国有资产和国有资源。党的十八届三中全会决定提出，要加强人大“国有资产监督职能”，实现这一目标还需要付出更多的努力。

3．四本预算及其衔接

政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

财政部部长楼继伟在谈到纳入预算的四本账的时候表示，新的预算法制定以后，要加强资金的统筹使用。“2014年预算中，已经对国有资本经营预算调入一般公共预算的比例作了提高，今后还要继续提高，这也是统筹使用的一个方面。”

目前国有资本经营预算已有资金调入一般公共预算，一般公共预算也有资金调入社会保险基金预算。但地方或中央的政府性基金预算是否有资金调入一般公共预算，目前尚不明朗。财政部在今年的预算执行情况的报告中指出，将建立政府性基金调入公共财政预算的机制。从占比看，国有资本经营预算收入调出资金仅占收入总额的4.52%，比例尚小，还待进一步提高。

删除了原法中的第七十六条“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理。预算外资金管理办法由国务院另行规定。各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。”

删除了原法中的第二十九条的相关表述“按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。 ”

1952年提出的预算外资金概念结束使命。

第九条 政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。

政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。

第十条 国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。

国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。

第十一条 社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。

中央财政收入主要来源于一般公共预算收入。根据2020年中央一般公共预算收入预算表，2020年中央一般公共预算收入预算数为82 770亿元，比上年执行数下降7.3%。中央财政收入预计下滑极为罕见。这主要是根据新冠肺炎疫情对经济的影响、价格水平变动和落实减税降费政策等因素预计。受疫情冲击和总规模2.5万亿元减税降费政策影响，今年前4个月中央一般公共预算收入同比下降17.7%，这远低于今年设定的收入目标。不过随着复工复产提速，经济持续复苏，收入降幅会缩窄。值得注意的是，相比往年税收收入增长乏力、非税收入大幅增长以弥补减收，今年非税收入出现大幅下滑。2020年中央财政非税收入预计3 000亿元，同比下滑63.8%。这主要是非税收入中国有资本经营收入大幅下滑（-78.4%）。财政部解释，这主要是因为上年采取特定金融机构和中央企业上缴利润等措施。另外降费举措也导致一些非税收入有所下滑。由于税收下滑，非税收入大幅下滑，为了弥补收入减少，今年中央财政大幅提高调入资金。2020年中央财政从预算稳定基金、政府性基金和国有资本经营预算共调入8 880亿元资金，同比增长高达178%。

（三）债务列入预算

1．债务需经过人大审批

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。

2．为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：

一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；

二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；

三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；

四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；

五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

3．新法规定的意义

这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。

预算法此番修改，可以说是对地方举债“开明渠、堵暗道，开正门、堵偏门”，既适度“开口子”满足发展融资需求，又依法从严从紧规范举债行为，加强了风险预防，具有较强引领性和创新性，将对全国财税体制改革和财政预算管理产生重大的积极影响。

小资料：我国地方债务的官方概念演变

（1）1995-2009年，《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券。分税制、财政风险；

（2）2009-2014年地方政府债券进入了“代发代还”阶段；

（3）2014-2015年地方政府债券自发自还改革，上海、江苏等10省（区、市）进行地方债自发自还改革试点；

（4）中央对于地方政府债务的表述经历了从“政府性债务（2014年前）”到“地方政府债券（2015年至今）”到“隐性债务（2017年7月至今）”的变化。

小资料：2020年地方债发行情况及政策变化

本年度地方债共发行1 848只，合计64 429.78亿。

按类型分，一般债23 033.66亿，专项债41 396.12亿。按性质分，新增债45 503.50亿，再融资债18 926.27亿。

按发行区域分，发行规模前五是江苏、山东、广东、四川、河北，发行只数前五是湖北、四川、湖南、广东、天津。 

按发行年份分，2年期34.07亿，3年期1 305.84亿，5年期6 647.72亿，7年期7 055.05亿，10年期19 899.41亿，15年期10 335.87亿，20年期7 146.08，30年期12 005.73亿。

按发行场所分，中债登发行4.02万亿，上交所发行1.7万亿，深交所发行7千亿。

发行时间方面，今年发行时点集中在1月、5月、8月和9月，其中5月和8月突破了1万亿，主要是由于5月财政部下发了第三批新增地方债1万亿额度，要求当月发完和6、7月为了特别国债发行让道，导致各财政部门都选择在8月发行，1月和9月突破了5千亿，其他月份发行量都在5千亿以下。

与往年相比，今年的地方债发行有以下特点：

一、发行期限大幅增加，2019年允许发行30年地方债之后，各财政部门已经开始上调发行期限，今年由于疫情，发行期限进一步上升，超长期品种（含30Y、20Y、15Y）占比将近一半，而去年只占了18%，可在2020年年末出的《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》中要求2021年控制10年期以上地方债发行，因此2021年超长期地方债比例应该会有所减少；

二、发行场所在中债登的比重加大，这是由于疫情期间各财政部门不得出省发债，委托财政部在北京中债登办理相关发行程序的缘故；

三、品种方面，老旧城区改造专项债成为今年大力推动的品种，并新增了支持中小银行专项债品种，而去年严格禁止发行的棚改专项债在今年五月放宽了标准；

四、今年的地方债提前批额度罕见地下发了三次，分别是2019年12月，2020年2月和2020年5月，后两次主要是针对疫情临时下发的，因此今年的地方债额度更多是由于疫情的到来被动扩容的结果。

三、预算的透明度

（一）具体内容

经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。

经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

机关运行经费，主要是指三公经费，但不限于此。各级财政部门公开政府预算；各部门公开部门预算。（信息谁制作谁公开）

涉密按《保守国家秘密法》相关规定执行。

各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。

小资料：北京196个部门公开财政预算 首次公开“政府采购预算表”  

2019年开始北京196个部门公开财政预算，实现除涉密部门外的全公开。更细化、更丰富、更严格，是今年各部门预算的新特色。与往年相比，今年所有部门的预算表都由11张表增至12张，首次增加一张“政府采购预算表”。而读懂这12张预算表，老百姓便能清楚地了解到各个部门今年“钱从哪来”、“钱花哪去”的情况。

综观196个部门的预算公开情况，12张报表分别是：收支总表、收入总表、支出总表、财政拨款收支总表、一般公共预算财政拨款支出表、一般公共预算财政拨款基本支出表、一般公共预算财政拨款项目支出表、政府性基金预算财政拨款支出表、财政拨款“三公”经费支出表（含一般公共预算和政府性基金预算）、政府购买服务预算财政拨款明细表、项目支出绩效目标申报表、政府采购预算明细表。196个部门的全部预算报表，目前都已在各个部门的门户网站及首都之窗网站同步公开。

（二）预算公开透明的意义

1．保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的重要前提
　  目前，知情权己成为公众和政府承认的基本人权之一。西德是首次在法律中规定知情权的国家，这是在世界范围内第一次在宪法中明确认可了知情权。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民按照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常同人民群众保持密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”我国宪法规定的人民权利的实现条件是国家必须为人民提供相关信息，保障人民的知情权。

推进政府预算公开，保障公民的知情权，实际上是我们行使民主权利的前提条件。政府预算信息公开不仅是一个政治层面的问题，还是一个体制机制的问题，更是关系到民主法制能否实现的问题。同时，政府预算信息公开，就是要把公众看不见的东西变为充分了解的信息，切实保障公民的知情权、参与权和监督权，这有利于推动社会主义和谐社会建设。

2．推进政府预算信息公开是遏制腐败的客观要求

现代政府发展的重要标志之一，是国家权力的中心从议会转移到政府，并且在“能动法治主义”的影响下，行政机关的能动性大大加强了，突出表现是行政自由裁量权的不断扩大。

在这种情况下，加大对政府预算信息监督的力度，防止政府滥用自由裁量权尤为重要。“阳光是最好的防腐剂。”政府预算信息公开将财政资金置于公众的监控之下，把财政资金的来源和用途，向人民代表交代清楚，才能更好地综合各个方面的意见，避免因少数人专断决策可能发生的失误，保障人民当家作主。

3．推进政府预算信息公开是推动财政体制改革、提高财政管理水平的重要途径

包括政府预算信息公开在内的公共财政体制改革可以从管理角度切入推动创新，进一步打开改革的制度创新空间，倒逼财政改革，“打扫房间”。

从财政管理的角度，虚心倾听公众的建议，努力在公众诉求、各方需求和可用财力之间寻求一种平衡，促进政府预算决策的科学化和民主化，切实提高财政管理水平，使有限的财政资金用在人民群众最需要的地方，真正做到“取之于民，用之于民”。因此，推动政府预算信息公开，不仅是财政体制改革的内在要求，也是促进政府依法民主理财、提升预算管理水平和加强财政管理的重要途径。

自2008年5月《政府信息公开条例》实施以来，我国政府逐步扩大预算信息公开的范围。2009年3月，财政部首次向社会公布中央财政部分预算表。此后，在2010年3月，财政部将内容更全、范围较广、解释更细的“国家账本”向社会公布。同时，财政部印发了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，这是我国政府预算信息公开的重要一步。

（三）保障公开的具体措施

一是要细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。积极推进财政政策公开。

二是要扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。

三是要细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。

四是要加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

2021年中国中央部门预算25日集中向社会公开，财政部、国家发改委、应急管理部、人力资源和社会保障部、水利部、生态环境部、农业农村部等部委当天相继公布了各自的部门预算。　　　

2021年中央部门公开的部门预算包括部门收支总表、部门收入总表、部门支出总表、财政拨款收支总表、一般公共预算支出表、一般公共预算基本支出表、一般公共预算“三公”经费支出表、政府性基金预算支出表、国有资本经营预算支出表等9张报表。除涉密信息外，一般公共预算支出公开到支出功能分类项级科目，其中的基本支出公开到部门预算支出经济分类款级科目。财政部有关负责人介绍，各部门在公开预算报表的同时，还对预算收支增减变化、机关运行经费安排、“三公”经费（因公出国（境）)费、公务用车购置及运行费和公务接待费）、政府采购、国有资产占用、预算绩效管理、提交全国人大审议的项目等情况予以说明，并对专业性较强的名词进行解释。

小资料：打造透明预算的思路

“阳光是最好的防腐剂”。打造“透明预算”的目的在于把政府收支活动关进“制度的笼子”，置于透明的“玻璃箱”内，全方位、全过程、全天候“晒太阳”，以便接受社会监督，督促其加强预算管理，提高预算资金使用效益，推动中央政策落实“不跑偏、不走样”。

为了进一步推进“透明预算”，可着手从以下几方面作出努力。首先，积极推进预算公开科学化、规范化、程序化和法制化建设，建立完善相应的激励、约束与评价机制；其次，在预算编制、审议、执行、绩效评价等各个环节，为公众、媒体、社会组织等参与进来积极创造条件，让社会监督机制在参与政府预算管理和监督政府权力运行方面发挥更大作用；第三，建立完善预算主体权力多元制衡机制，强化人大机关和国家审计机关对政府预算的动态跟踪监管；第四，进一步健全完善预算公开配套政策措施和技术条件。

四、规范公平的转移支付制度

（一）主要目标

第十六条 国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

（二）具体内容

财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。

按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。

上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。

（三）修订的意义

财政转移支付问题一直是公众关注预算法修改的一大焦点。在预算法的历次审议中，也经常会有常委会委员提出，专项转移支付的比重比较大，甚至高过一般性转移支付（2011年前）。

转移支付是各级政府之间通过一定的形式和途径转移财政资金，用以补充公共物品而提供无偿支出的活动，也是我国为了弥补“支出高度分权，税收中央集权”的财政体制特点所带来财力缺口的重要手段。中央对地方财政转移支付看似离百姓很远，实际关系百姓福祉的教育、医疗、社保等很多民生资金都出自转移支付。专项转移支付过多会助长地方“跑部钱进”的风气，引发腐败浪费的同时，又加重地方配套负担，成为改革难题。但现行预算法中并未对此进行相应的规范和管理，因此也带来一些资金滥用、“跑部钱进”、资金使用效率不高等问题。

修改后的预算法对财政转移支付作出规定，首次明确了转移支付的法律地位，是一大进步。特别是此次预算法修改与中央提出的“增加一般，减少专项”的政策基调保持一致，强调专项转移支付的退出机制，把专项转移支付的后续管理问题法制化，成为预算法的修法亮点。

（四）提高一般性转移支付比例

对于一般性转移支付所占比例，全国人大常委会在审议时因意见不一致，修订后的预算法仅规定“一般性转移支付为主体”，没有规定具体比例。

《关于深化预算管理制度改革的决定》则明确规定，完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。

要大力清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定中央与地方事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付。

对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。

研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在明确中央和地方支出责任的基础上，认真清理现行配套政策，对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金；对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。

一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。

县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。

地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。

（五）专项转移支付的具体规定

在专项转移支付方面，此前的专项转移支付一般是先确定一个专项的项目，然后具体分到省、市、县，等预算批准后具体再操作。中国财政科学研究院院长刘尚希说，“由于专项转移与各部门关联，在监督、管理和绩效考核上都难以到位，甚至因此产生腐败问题。”对此，新预算法要求分地区、分项目编制，先告知要做什么项目，需要多少钱，这些钱具体用到哪里，分到哪个地区，都要事先明确，而不能等到预算编出来拿着钱再去找项目。

目前，在专项转移支付方面，大部分做不到分地区编制。审计署审计检查90个县，50个编了转移支付预算；有30个县一点没编，原因是有的上级临时下达。

各级预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。

中央对地方的一般性转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后三十日内正式下达。中央对地方的专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后九十日内正式下达。

省、自治区、直辖市政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。

县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日内正式下达。

对自然灾害等突发事件处理的转移支付，应当及时下达预算；对据实结算等特殊项目的转移支付，可以分期下达预算，或者先预付后结算。

县级以上各级政府财政部门应当将批复本级各部门的预算和批复下级政府的转移支付预算，抄送本级人民代表大会财政经济委员会、有关专门委员会和常务委员会有关工作机构。

五、改进预算的控制方式，建立跨年度预算平衡机制

（一）新旧变化

原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。

新预算法规定：各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。

（二）跨年度平衡机制

根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。

中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。

小资料：跨年度预算平衡，避免“单兵推进”

目前中国预算支出管理模式的转换，相对于行政管理体制改革而言，呈现出一定程度的超前性，这往往导致收支矛盾过度向财政部门集中。

我们对中期滚动预算早期改革试点的调研,也同样印证了这种观点。其中，我国A地区自2008年试编三年滚动预算以来，“由于决策机制改革滞后，造成既定事项变动频繁，使得三年滚动预算与部门预算衔接得不够顺畅，后两年项目尚难以真正的与部门预算相结合。由于上述种种问题难以有效破解，自编制2013年预算时就先暂停编制三年滚动预算。”B地区的中长期预算改革试点中，也同样提出了类似的问题。B地区自2010年实施中长期预算以来，日益认识到，无论从编制中长期规划，还是一系列编制流程的实施，都需要一个强有力的组织保障，需要政府的高度重视，并为中长期预算编制工作提供行政层面的保障。

因此，在构建跨年度预算平衡机制和实施中期财政规划的过程中，要注意避免预算管理改革“单兵推进”的局面，需要加快推进行政管理体制的改革，改进政府公共决策机制，提升政策作用效果，逐步构建利益相关主体共同治理的预算管理新格局。

（三）预算稳定调节基金和周转金

地方一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。

各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。

各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。

各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。

省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。

六、增强了预算执行的规范性

（一）贯彻勤俭节约方面

第十二条、三十七条、九十四条的有关规定

第十二条 各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。

各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。

第三十七条 各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。

各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。

各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。

第九十四条 各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

（二）规范收支政策的出台

各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。

要求提前决策、预先谋划，不能在预算执行中随意拍脑袋、做决策。

在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。

对于不可预见的、不可抗力增加的支出的特殊规定。

（三）权责发生制

各级预算的收入和支出实行收付实现制。

特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。

防止虚列支出。

（四）国库管理方面

第六十一条 国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。

第五十六条 政府的全部收入应当上缴国家金库（以下简称国库），任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。

小资料：某市国库集中支付的基本情况

2020年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，市国库支付中心认真执行积极的财政政策，持续改善民生，全力支持实体经济高质量发展，切实保障教育、医疗卫生等重点领域支出工作，不断提升预算执行效益，为推动我市经济社会平稳运行提供了全面、高效的资金支付保障。

2020年，市本级国库集中支付资金总额118.91亿元，比上年度增加15.14亿元，增长14.59%。其中，集中支付公共预算支出58.64亿元，占市本级公共预算支出的96.13%，比上年度减少3.18亿元，降低5.14%。全年累计统发工资5.88亿元，与去年持平。全年共受理预算单位支付申请169 826 笔，比上年度减少5 285笔，降低3.02%。

从资金支付方式看：全年财政直接支付资金96.83亿元，比上年度增加12.11亿元，增长14.29%，占集中支付资金的81.43%。其中：政府采购支出2.62亿元，比上年度增加0.04亿元，增长1.55%。财政授权支付资金22.08亿元，比上年度增加3.03亿元，增长15.91%，占集中支付资金的18.57%。

从支付资金性质看：全年纳入国库管理的资金支出115.24亿元，比上年度增加14.39亿元，增长14.27%；纳入专户管理的资金支出1.61亿元，比上年度减少0.3亿元，降低15.71%。代收代办资金支出2.06亿元，比上年度增加1.05亿元，增长103.96%。

从资金支付结算方式看：全年集中支付各类资金中，现金结算412.93万元，比上年度减少175.13万元，下降29.78%；转账结算118.87亿元，比上年度增加15.47亿元，增长14.96%；公务卡结算2 500.83万元，比上年度减少640.76万元，下降20.40%。同时，提现占总支出比例为0.03%，比上年度下降0.03个百分点。

从资金支付方向看：全年集中支付中一般公共服务、公共安全、教育、科技、社保、医疗、城乡社区、节能环保八项支出91.45亿元，同比增长1.27%。

从预算执行动态监控运行情况看：全年共计触发动态监控预警规则40 111笔，涉及金额143.72亿元（扣除单笔金额过大 58.87亿元后，实际预警涉及金额84.85亿元）。按支付凭证统计，一般计划触发3 746笔，占总预警数9.33%；直接支付触发2 456笔，占总预警数6.12%；授权支付触发33 909笔，占总预警数84.53%。按认定状态统计，取消预警35 773笔，占预警总数89.19%；已作废918笔，占预警总数2.29%；确认违规4 338笔，占预警总数10.81%。按预警规则统计，占比较大的有：触发“向个人账户划转资金”共 15 911笔，占预警总数39.67%；触发“项目支出列支人员经费支出”共5 543笔，占总预警数13.82%；触发“未按差旅、会议规定申请资金”共5 984笔，占总预警数14.92%；触发“信息填报不规范”、“经济分类使用不规范”共4 632笔，占总预警数11.55%。

小资料：某省加强财政专户管理的具体做法

财政部一直在加强财政专户管理，压缩财政专户数量。财政部2013年4月颁布的《财政专户管理办法》规定，县级财政部门开设社保基金财政专户原则上不超过3个；财政部门开设非税收入财政专户在同一家银行只允许开设1个；其他性质形同或相似的资金原则上应在1个财政专户中分账核算。

2014年5月底财政部公布的《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》更明确要求，从2014年6月1日起，一律不再新设专项支出财政专户；目前已设立的专项支出财政专户要逐步取消，确需保留的经财政部审核后报国务院批准。

一、严格财政专户账户管理。一是全面清理整顿现有专户。按照省财政厅《关于贯彻落实〈财政部关于全面清理规范地方财政专户有关事宜的通知〉的通知》（黔财库〔2017〕24号）有关要求，对照财政部允许保留的7种常规类专户和12种专项支出类专户范围，我局对财政专户进行了全面清理整顿，对不符合规定的财政专户坚决予以撤销，撤销率达到59%。二是严格专户审批程序，从严控制财政专户的开设。新增财政专户严格按照相关管理规定逐级报经财政部核准开设。凡不具备国务院、财政部的有效文件规定的一律不予开设。

二、强化财政专户资金管理。一是在财政专项资金的调拨和使用中，严禁将非财政专户管理的资金违规调入财政专户，严禁违反规定改变财政专户资金用途，财政专户资金无虚列支出或违规借出周转使用等问题。二是严格按照财务和会计制度规定设置岗位并足额配备财会人员，确保不相容岗位相互分离，拨款人员不得同时负责稽核、账务或档案管理工作。三是加强财政专户凭证、开户文件等的登记、移交和印鉴管理工作，进一步规范财政专户资金会计核算。

三、健全财政专户管理机制。一是建立了财政专户管理定期报告制度，每季度我局按照财政部及省厅要求报送财政专户资金情况表。国库部门按月向局领导及财监部门报送资金情况表。二是推进财政专户信息化管理。通过账户管理系统完善账户基础信息，建立财政专户管理档案，实现与开户银行联网实时掌握资金收入、支出、余额等信息。三是加强内控制度管理。强化财政内控制度的执行力度，规避财政管理中带来的风险。四是建立了全面对账制度，做到财政内部、财政与财政专户银行间定期与不定期对帐，保证账账、账证、账表一致，切实防范资金安全风险。

（五）国库现金管理制度

第五十九条第五款 各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

原预算法确定的是“央行经理制”，“中央国库业务由人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理。”但二审稿、三审稿都删除了这个条款，改为“国库管理具体办法由国务院规定”。

中央国库现金管理（简称国库现金管理），是指在确保中央财政国库支付需要前提下，以实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动。

国库现金管理的操作方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等。

在国库现金管理初期，主要实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式。

财政部会同中国人民银行开展国库现金管理工作。财政部主要负责国库现金预测并根据预测结果制定操作规划，中国人民银行主要负责监测货币市场情况，财政部与中国人民银行协商后签发操作指令；中国人民银行进行具体操作。

（六）预算批准前的规定

第五十四条 预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：

（一）上一年度结转的支出；

（二）参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；

（三）法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。

根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。

预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。

（七）规范结余结转

第四十二条 各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。

各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。

（八）规范预算调整

第六十七条 经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：

（一）需要增加或者减少预算总支出的；

（二）需要调入预算稳定调节基金的；

（三）需要调减预算安排的重点支出数额的；

（四）需要增加举借债务数额的。

七、加强人大对预算的审查监督

（一）在细化预算方面

第三十二条 第三、四款 各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。

前款所称政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。

第三十七条 第一款 各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。

第四十六条 报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。

第七十五条 编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。

决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。

（二）预算初审

第二十二条 全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。

设区的市、自治州以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常务委员会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人民代表大会代表参加。

对依照本条第一款至第四款规定提出的意见，本级政府财政部门应当将处理情况及时反馈。

依照本条第一款至第四款规定提出的意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表。

全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会常务委员会有关工作机构，依照本级人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会或者有关专门委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。

涉及初审的范围、机构、时间；人大与财政部门都面临挑战

小资料：《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的主要内容

2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过新修订的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），并从公布之日起施行。

修订后《决定》的总体框架没有变，但内容有了很大丰富。一是新增了4条重要内容。分别是加强全口径审查和全过程监管，加强预算绩效审查监督，加强审计查出突出问题整改情况监督，更好发挥全国人大代表作用。二是坚持问题导向。这次修订重在补短板、强弱项。如，对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的审查监督作了明确规定。又如，进一步加强预算执行监督，开展预算联网监督等。三是对预算法相关规定作了更为具体和细化的规定，增强了可操作性，有利于全面深入实施预算法。

（三）审查重点

第四十八条 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：

（一）上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；

（二）预算安排是否符合本法的规定；

（三）预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；

（四）重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；

（五）预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；

（六）对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；

（七）预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；

（八）与预算有关重要事项的说明是否清晰。

第七十九条 县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查下列内容：

（一）预算收入情况；

（二）支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；

（三）结转资金的使用情况；

（四）资金结余情况；

（五）本级预算调整及执行情况；

（六）财政转移支付安排执行情况；

（七）经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；

（八）本级预算周转金规模和使用情况；

（九）本级预备费使用情况；

（十）超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况；

（十一）本级人民代表大会批准的预算决议落实情况；

（十二）其他与决算有关的重要情况。

县级以上各级人民代表大会常务委员会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行审查。

2020年人大预算联网监督系统也迎来2.0时代。系统于2019年北京两会首次启用，今年系统全面“升级”，可查具体的细项支出，代表还可以线上提交审查意见。此前，该系统已经全面应用于今年北京16区的区级两会上。人大预算联网监督系统今年两会实现了“升级”，共设8个模块，其中4个监督模块，包括审查监督、国资监督、专项监督和地方预算监督，此外还有宏观分析、代表服务、法规文档和系统管理4个模块，基本可以实现查询、分析、预警和服务功能。新系统运用大数据，细化了可审查的预算科目，每大类支出预算都可以看到具体的支出方向和安排资金的金额。系统升级后，覆盖了财政、发改、人力社保、税务等多部门数据，并将预决算审查流程嵌入系统，可以全口径、全过程地进行预算审查监督，同时市区两级数据贯穿，实现了全链条监督。新系统还设计了互动功能，代表可以通过手机APP直接线上提交审查意见。

八、强化了法律责任

第九十二条 各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：

（一）未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的；

（二）违反本法规定，进行预算调整的；

（三）未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的；

（四）违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的；

（五）违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的；

（六）违反本法规定开设财政专户的。

第九十三条 各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分：

（一）未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的；

（二）违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的；

（三）截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的；

（四）违反本法规定，改变预算支出用途的；

（五）擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的；

（六）违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。

第九十四条 各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

第九十五条 各级政府有关部门、单位及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的；

（二）以虚报、冒领等手段骗取预算资金的；

（三）违反规定扩大开支范围、提高开支标准的；

（四）其他违反财政管理规定的行为。

第九十六条 本法第九十二条、第九十三条、第九十四条、第九十五条所列违法行为，其他法律对其处理、处罚另有规定的，依照其规定。

违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

约束预算，还需要严肃追责。新预算法还对未按规定编制、调整预算等行为，引入“追究行政责任”的惩戒规定。第九十二条明确，“违反本法规定，进行预算调整的”，将对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任 ；第九十四条则更加严格 ：违反本法规定“挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分”。

小资料：某省对审计查出问题严格处理

某省针对审计问题，相关责任单位高度重视，积极整改。省级财政管理和部门预算执行审计发现的问题，能立行立改的已得到有效整改，其余问题正在整改之中;政府性债务审计、扶贫审计等6个专项审计发现的问题，大部分已整改到位。至2019年6月底，相关责任单位加大追缴力度、运用司法手段，收缴违规资金42.72亿元;通过将闲置资金统筹、重新整合安排，促进盘活资金8.42亿元;通过追回违规支付资金、退还被挤占专款，归还原资金渠道21.82亿元；加大项目推进力度，加快资金调度，拨付滞拨资金6.18亿元；修订出台制度办法65项，促进资金项目管理的规范化和制度化。一年来，省审计厅共移送违规招投标、骗取财政资金等方面的案件线索38起，其中移送纪检监察机关26起、移送司法机关7起、移送主管部门5起。

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。”（明 张居正）

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”（美国 伯尔曼）

如果有了新预算法而实施不力，那么法立得再好也会打折扣，依法行政、依法理财就会成为一句空话。

所以，认真贯彻实施新预算法将成为推动法律有效落地的一项重要任务。