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《中华人民共和国行政处罚法》之“新”解

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《中华人民共和国行政处罚法》之“新”解

主讲：尹巧蕊

▪ 目　录

第一节　《行政处罚法》“新”修订的背景、定位及意义

第二节　《行政处罚法》的“新”亮点

第一节《行政处罚法》“新”修订的背景、定位及意义

一、《行政处罚法》“新”修订的背景

2021年1月22日第十三届全国人大第二十五次会议对《行政处罚法》进行了修订，自2021年7月15日起施行。

这是对1996年颁行的《行政处罚法》的一次重要修订，主要表现在：

　　经验总结：基于25年来我国发生的一系列重大法治事件及其对行政法治的影响，在新的历史时期，根据全面依法治国的新理念而开拓创新；

　　明确方向：紧扣改革新要求、坚持处罚法定原则、发挥中央和地方两个积极性、强化对权力运行的制约和监督机制；

立足重点：从重塑行政处罚种类、明确行政处罚定义、放宽行政处罚设定权、完善行政处罚体制、优化行政处罚程序等五个方面对《行政处罚法》作出全面调整。

二、《行政处罚法》“新”修订的定位

1.贯彻落实党中央重大决策部署，立法主动适应改革需要，体现和巩固行政执法领域中取得的重大改革成果。

2.坚持问题导向，适应实践需要，扩大地方的行政处罚设定权限，加大重点领域行政处罚力度。

3.坚持“权由法定”的法治原则，增加综合行政执法，赋予乡镇街道行政处罚权，完善行政处罚程序，严格行政执法责任，更好地保障严格规范公正文明执法。

4.把握通用性，从行政处罚法是行政处罚领域的通用规范出发，认真总结实践经验，发展和完善行政处罚的实体和程序规则，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循。

三、《行政处罚法》“新”修订的意义

1.将更好地适应新时代全面深化改革和经济社会发展的需求，助力推进国家治理体系和治理能力现代化。

2.有利于保护行政相对人的合法权益，提高行政机关执法效能，促进廉政建设；

3.推动行政程序法制建设，进一步完善了行政法律责任制度。

第二节　《行政处罚法》的“新”亮点

亮点一：突出教育、增加温度，强调公正文明执法。

“首违不罚”的规则确立

原《行政处罚法》

新《行政处罚法》

（新增）

第三十三条　违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

“首违不罚”的条件满足

1.行政相对人的行政违法行为须是第一次作出或发生；

2.该违法行为的危害后果轻微；

3.当事人已经对违法行为及时进行了改正。

【注意】

1.“首违不罚”这一规则并非强制性适用

即行政相对人同时符合上述三点要求，行政机关依然可以根据行政相对人的具体情况决定是否适用这一规则对行政相对人免除处罚。

2.“首违不罚”的“教育”属于强制性规定

即只要依法对相对人免于行政处罚，行政机关就必须对其进行教育，或采用书面、电子记录等形式予以载明。

“首违不罚”的具体适用

难点——应以何种标准认定“首次”“危害后果轻微”和“及时改正”？

1.明确适用范围

各地区各部门要以实际制定并公开初次违法免罚清单，并依执法实践和法律法规规章的立改废情况适时调整。

2.规范行政裁量权

应对照法律法规，依据不同行政违法行为的事实、性质、情节、危害程度、实际后果等因素，按照合法、科学、公正、合理的原则，综合考虑法定裁量和酌定裁量因素，对行政处罚行为种类进行逐条梳理、分类、细化，纳入行政处罚裁量基准管理，并适时评估，动态调整。

3.严格相关程序

行政执法人员应向当事人指出违法行为，进行批评教育，并提出及时改正要求。可采用告知承诺制等方式，要求当事人在承诺期限内及时改正并提交相应证明材料，未及时改正的，应视情况依法采取必要的监管措施或信用惩戒措施。

4.加强执法痕迹化管理

落实行政执法全过程记录制度，确保履职尽责有据可查和可回溯管理。

亮点二：增设“行政处罚”概念，走向实质认定行政处罚行为

《行政许可法》——对“行政许可”这一主题概念予以明确

《行政强制法》——对“行政强制”，包括行政强制措施和行政强制执行予以明确定义

《行政处罚法》若对“行政处罚”这一主题概念未明确定义，则在一定程度上造成仅从“名称”上去认定行政处罚行为，而非从实质上去认定行政处罚。

新《行政处罚法》第二条规定　行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

根据前述规定，行政处罚的构成要件至少包括：

亮点三：增补行政处罚手段，完善行政处罚种类。

原《行政处罚法》第8条对行政处罚手段和种类的规定存在两个不足：

1．未将处罚的基本手段列全，且有一些在其他法律、法规中设定的处罚方法未写入《行政处罚法》；

2．将处罚手段与处罚种类混为一谈，更未将手段和种类有机结合起来。

新《行政处罚法》第九条规定　

行政处罚的种类：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

上述规定将处罚手段和种类相对应：

第一类是申诫罚；

第二类是财产罚；

第三类是资格罚；

第四类是行为罚；

第五类是人身罚；

第六类是其他罚。

新《行政处罚法》的第九条较之原先规定，有很大改进：

1.增补了不少处罚形式。

例如：通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业

2.将手段和理论上的分类结合起来。

理论上把行政处罚分为人身罚、财产罚、行为罚、资格罚、申诫罚（声誉罚），并且人身罚是最高罚，申诫罚是最轻罚。

【注意】

　　通报批评——申诫罚

降低资质等级——资格罚

系行政机关对违法行为人通过降低资质等级的方式剥夺其从事生产或经营权利的行政处罚。

限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业——行为罚

1．限制开展生产经营活动包括两种形式：

（1）不得申请行政许可；

（2）直接限制开展生产经营的业务范围、经营区域、经营期限等。

限制开展生产经营活动是在原有生产经营范围的基础上加以限制，但生产经营活动并不停止，相对于责令停产停业而言范围和效果更轻。

2.限制从业

即指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人在时间和领域等方面实施经济和社会方面的职业限制。　　

如：《食品安全法》第135条第1款

被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。

3.责令关闭

即否定行政相对人生产经营行为的存续，是较为严厉的行政处罚。广泛存在于环境保护、安全生产等领域的法律规定与执法实践中。

如：《环境保护法》第60条

企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

法律、行政法规规定的其他行政处罚——兜底条款

新《行政处罚法》第九条前5项列举的行政处罚种类在执法实践中运用频率较高，具有典型性。

但现行法律、行政法规中规定的其他行政处罚种类也都应属于合法有效的行政处罚种类。

为避免挂一漏万，同时也为了给未来立法预留空间，新《行政处罚法》进行了兜底式规定。　

没收违法所得——财产罚

原《行政处罚法》	新《行政处罚法》
第二十三条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。	第二十八条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。

（1）明确没收违法所得的范围

首次将没收违法所得的范围扩大到所有行政违法行为。

（2）增加违法所得的定义

理论上，违法所得的认定一般存在“总额说”与“净额说”。二者的区别在于，是否扣除投资成本、纳税、人力资源成本等间接费用。一般来说，违法行为直接获得的收入扣除当事人已经缴纳的税费，作为违法所得的数额较为适宜。

（3）关于违法所得的退赔范围

基于有限保护受害人财产权益的考虑，明确“先行责令退赔，然后没收”的处理原则。　　　

对于法律关系清楚明确的，应当依法退赔，比较符合效率原则，也更有利于正常秩序的迅速恢复；反之，对于法律关系模糊的，应通过诉讼方式解决，在没有受害人或者无法确定受害人时，行政机关可以依法予以没收。

行政处罚的判断

根据《行政处罚法》第二条、第九条，判断某一行政行为是否属于行政处罚，应当采用形式判断和实质判断相结合的方式：

形式判断，即判断该行政行为是否属于第九条列举的行政处罚类型。

实质判断，依据第二条，只要该行政行为系针对行政相对人的违法行为而作出的一种对应性制裁，并通过减损权益或增加义务强制行政相对人承受一种不利后果，即为行政处罚。

亮点四：扩大行政处罚的设定权限，提高行政处罚的效率。

依法设定是依法实施的前提和基础。

原《行政处罚法》规定，行政处罚必须由法律、行政法规、地方性法规和规章设定，并对它们之间的设定权限作了划分。

原《行政处罚法》	新《行政处罚法》
第九条　法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定	第十条　法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定
第十条　行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。	第十一条　行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。

原《行政处罚法》	新《行政处罚法》
第十一条　地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。	第十二条地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。
原《行政处罚法》	新《行政处罚法》
第十二条　国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。	第十三条　国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。
第十三条省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。	第十四条地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。
（新增）	第十五条　国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。
第十四条　除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。	第十六条　除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。

新《行政处罚法》增补“设定”的特点：

1.注重“设定”的必要性

2.注重“设定”的程序性

3.注重“定期评估”制度

（1）评估的主体：国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门。

（2）评估的对象：行政处罚的实施情况和必要性。

（3）评估后处理：对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。

亮点五：推进综合执法和行政处罚权下移，落实行政执法体制改革。

原《行政处罚法》

新《行政处罚法》

（新增）

第二十四条省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。

承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。

有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。

【注意】

1.在行政处罚实施主体的制度设计上新增综合行政执法和相对集中行政处罚权制度

（1）综合行政执法上升为法律概念；

（2）明确综合执法的核心含义——执法机构的整合、行政处罚权的相对集中；

（3）主要推行的行政管理领域为城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等7个，但不限于此，推进跨领域跨部门综合行政执法；

（4）确立国务院和省、自治区、直辖市人民政府有权决定，将法律、法规和规章设定给有关行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理职能中分离出来，集中到一个行政机关统一行使，同时，《行政处罚法》保留了限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。　

2.新增行政处罚权下移制度　　

目的——解决行政管理中出现的“看得见管不了，管得了看不见”的问题。

处罚权下放制度——即将行政处罚管辖权向基层延伸，推动了执法重心的下移。

【注意】

理解和适用行政处罚权下移制度的重点：

（1）并未直接授权下放处罚权，授权方式是省、自治区、直辖市根据当地实际情况决定；

（2）下放职权仅限于县级人民政府部门的行政处罚，县级以上各机关的处罚权不在下放之列；　　

（3）下放职权必须是当地实际需要，基层管理迫切需要且基层政府能够承接的职权。

亮点六：引进行政执法“三项制度”，完善行政处罚程序。

行政执法公示制度

即要求执法机关依法及时主动向社会公开有关行政执法信息，行政执法人员在执法过程中要主动表明身份，接受社会监督的程序制度。

该制度在新《行政处罚法》中的体现：

第五条第3款　对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

第三十四条　行政处罚裁量基准应当向社会公布。　

第三十九条行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。

第四十一条第1款要求电子技术监控设备设置地点向社会公布。

第四十二条行政处罚应当由具有有行检执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律务有规定的除外。

执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。

第四十八条:具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。

行政处罚公示制度的两个要求：

（1）事前公开——明确公示要求

第三十九条　　行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。

（2）事后公开——限缩公示范围

第四十八条　　具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。

公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。

执法全过程记录制度

即要求通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理制度。

这是调查取证阶段必须遵循的制度。

执法全过程记录制度在新《行政处罚法》中体现：

第四十七条　行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。

全过程记录：从执法的“起点”，即发现当事人违法或和当事人接触的第一时间开始，到执法活动的结束为止。

重大执法决定法制审核制度

即要求执法机关在作出重大执法决定之前，必须进行法制审核的程序制度。

该制度在新《行政处罚法》中体现：

第五十八条　有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：

（一）涉及重大公共利益的；

（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；

（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

上述法条明确了“由谁进行法制审核”及“对何进行法制审核”相关内容。

（1）关于法制审核的实施主体，依据《行政处罚法》第五十八条的规定，行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

同时，结合《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，有关“原则上各级行政执法机关的法制审核人员不得少于本单位执法人员总数的5%”的要求，应加强法制审核队伍的专业化建设，不断提高法制审核工作质效是行政机关亟待解决的重要问题。

（2）关于法制审核的范围和内容

由第五十八条可以提取到的关键词为“重大”“复杂”，在实操过程中应注意结合具体案件的实际情况进行判断。

【注意】

全面把控行政处罚各个流程，确保发挥法制审核的实际质效。

审主体——执法人员执法资格、是否符合法定权限

审事实——案件事实是否清楚、证据是否充分合法

审依据——适用法律规定是否准确

审程序——行罚程序是否合法、执法文书是否完备规范

审幅度——处罚裁量基准运用是否适当.........

亮点七：确认和规范电子技术手段在行政处罚中的应用

原《行政处罚法》

新《行政处罚法》

（新增）

第四十一条行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的应当审核记录内容是否符合要求；不得作为行政处罚的证据。

行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

本条是新增条款，在进行制度创新、确立“非现场执法”的同时，也对其进行了严格规范。实务中，主要从三个方面进行理解。　

（1）利用电子技术监控设备收集、固定违法事实须经过法制和技术双审核：

要有法律、行政法规的依据；

确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点也应当向社会公布。　

（2）电子数据作为证据必须满足真实性、关联性和合法性的要求。

电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确，并经过行政机关审核通过后，方可作为行政处罚的证据。即通过“人机结合”的方式确保电子数据符合证据的基本要求。　

（3）保障当事人的陈述申辩权。

行政机关利用电子技术监控设备收集违法事实，对当事人进行行政处罚时，应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利，保障当事人的陈述申辩权，保证行政处罚的程序合法合规。

例如：第六十一条第2款　当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。

第六十七条第3款　当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。

亮点八：修改行政处罚时效制度，遏制严重的违法行为。

行政处罚时效制度

即指行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织追究行政责任、给予行政处罚的有效期限。

该制度的目的

督促执法机关依法及时履行行政处罚职责，防止不作为；实现社会秩序的稳定，体现法的安定性，尊重和保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

该制度科学合理，利于遏制严重的违法行为

第三十六条　违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

亮点九：细化行刑衔接制度，阻止“以行代刑”或“以刑代行”。

【注意】

新《行政处罚法》对行政机关与司法机关之间的案件移送、信息共享、案情通报都做了明确规定，促进了行政执法与刑事司法的有效衔接。

移送的标准由“构成”犯罪改为“涉嫌”犯罪，“必须”移送改为“应当及时”移送，降低行政机关移送的门槛，在一定程度上将减少有案不移、以罚代刑等问题的发生。

增加了司法机关向行政机关移送的规定，从原先的“单向移送”，改为“双向移送”。

即对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。

明确规定建立健全案件移送制度要求

即行政机关不及时移送“涉嫌”犯罪的案件，则可能自身涉嫌违法。移送司法机关后，司法机关认为不需要追究刑事责任或免予刑事处罚，但应给予行政处罚的，仍需移送有关行政机关继续处理。这即要求行政处罚实施机关须与司法机关加强协调配合。

亮点十：完善行政处罚无效制度，严格区别违法与无效的界限。

原《行政处罚法》	新《行政处罚法》
（新增）	第三十八条　行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。

行政处罚的违法和无效既有联系也有区别：

无效是严重的违法，无效的，一定是违法的；

但违法的，不一定是无效的。

新旧《行政处罚法》对无效行政处罚的表述有较大的差异，反映了它们标准上的不同。

关于行政处罚“没有依据”

一般理解为“没有法律依据”而不是“没有事实依据”的行政行为。

关于是否具有行政主体资格的实施主体的判断　

其一，对于行政机关，应当关注其是否具有行政处罚权，以及是否在法定职权范围内实施行政处罚。对于法定职权的认定，可依据单行法律规范和行政机关“三定”规定。

其二，对于授权执法组织，应当关注其是否有法律、法规授权，以及是否在法定授权范围内实施行政处罚。区别于委托执法，其不包含规章的授权。

其三，对于委托执法组织，应当关注其是否有法律、法规、规章的法定委托依据，是否在行政机关在法定权限内进行了书面委托，以及是否符合关于受委托组织的法定条件。

【注意】关于“重大且明显违法”

对违反法定程序的程度进行区分，—般情况下违反法定程序可导致行政处罚行为的撤销，只有在违反行政程序构成重大且明显违法的情况下，才会认定行政处罚的无效。

所谓“重大违法”通常理解为行政处罚的实施给公民、法人或者其他组织的合法权益带来了重大影响。

所谓“明显违法”，通常标准是违法情形已明显到具有一般认知能力的普通人能够通过常识来判断的程度。

亮点十一：明确法律适用规则，强调对外国组织和外国人的适用力。

“明确法律适用规则”的原因：

法律适用是指将法律规范应用于事实的过程。实施行政处罚必须正确适用法律，否则会构成适用法律错误。

新《行政处罚法》的增补规定

第三十七条　　实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

新增“从旧兼从轻”原则在行政处罚领域的法律适用

（1）“从旧兼从轻”是法律适用的一个基本原则，其解决的是新旧法律交替过程中，如何适用法律的问题，遵循“法不溯及既往”原则和例外情形。《立法法》《刑法》等均对“从旧兼从轻”作了规定，此次修订填补了行政处罚领域的空白。

（2）“违法行为发生时”的理解

一般是指行政相对人的行为终了之日发生时。即当行为人的违法行为在新的行政法律规范颁布之前，此时应当适用旧的行政法律规范，除非适用新的行政法律规范更有利于维护行为人的利益，如处罚幅度较轻或不认为是违法，则依据新的行政法律规范处理。　　

但是，违法行为发生在旧法施行期间，并一直连续或持续到新法施行之后的，则不适用“从旧兼从轻”。

（3）关于“法律、法规、规章的规定”

鉴于行政机关在实施行政管理过程中，往往会在法律、法规、规章的规定范围内进行细化，而行政机关在实施行政处罚时，配套规范性文件、标准等内容亦作为违法行为认定的重要依据。因此，司法实践中通常会将涉及违法行为认定的规范性文件、标准等内容亦按照“从旧兼从轻”的原则进行处理，也更符合法不溯及既往的基本原则的。

（4）明确“从轻”的客观化、具体化规定

即“新的规定处罚较轻或者不认为是违法的”情形。

按照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，“从轻”的标准为“适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的”，而行政处罚法则将前述主观性较强的标准修改为较为客观的标准，在执法实践中操作更为简单，有利于保证执法尺度统一。

新《行政处罚法》这是首次强调，外国人（含无国籍人）和外国组织在中国不是“法外之地”，他们在我国领域内作出违法行为的，同样必须适用中国的法律予以处罚。

第八十四条　　外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内有违法行为，应当给予行政处罚的，适用本法，法律另有规定的除外。

亮点十二：新增应当从轻或减轻的情形及其明确依据

原《行政处罚法》

新《行政处罚法》

第二十七条当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫有违法行为的；

（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

第三十一条 ……尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。

第三十二条当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；

（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；

（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。

新《行政处罚法》对从轻、减轻处罚的情形进行修订，其特点：

1.严格贯彻“处罚法定”的行政处罚原则；

2.坚持“过罚相当”原则的基础上增强行政处罚的灵活适用。

新增智力残疾人士免罚轻罚的规定

原《行政处罚法》仅针对精神病人行政处罚的限制作出规定，并未涉及智力残疾人士。

新《行政处罚法》补充规定智力残疾人在不能辨认或不能控制自己行为时有违法行为的，也不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。

这一规定增强了对特殊群体的保护，同时也鼓励智力残疾人从事其能力范围内的工作。

【注意】

此处规定的是“可以”从轻或减轻处罚的情形，赋予行政机关决定减或不减的自由裁量权。

此处规定仅限于因精神或智力疾病所导致的部分丧失辨认、控制行为能力的情形，不包括醉酒等原因，也不包括对精神或智力状况没有影响的其他生理疾病。

新增“受诱骗违法”作为应当从轻、减轻处罚的事由

原第三十二条第1款第（二）项仅规定了“当事人受胁迫”作为从轻或减轻处罚的事由。与此种情形相类似，当事人因受诱骗实施违法行为时，主观恶性相对较小。　　　

因此，新《行政处罚法》增加了“当事人受诱骗”作为应当从轻或减轻处罚的事由之一。

新增“主动供述”作为应当从轻、减轻处罚的事由

与刑法中的认罪认罚从宽制度相类似，新《行政处罚法》中增加了“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”作为应当从轻或减轻处罚的情形之一。

这有利于行政机关查处违法行为，也有利于行为人对违法行为进行反思。

明确有权对“从轻减轻情形”进行补充规定的授权立法主体

原《行政处罚法》第二十七条中的“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”情形是作为兜底条款，但却没有明确此处“依法”具体指应当以哪些法律依据。这就使地方行政执法实践中存在“免罚轻罚清单”缺失明确的上位法依据。

新《行政处罚法》规定除法律、行政法规外，还明确授权地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章对“从轻或减轻处罚”的法定情形可以作出进一步补充、细化的规定，贯彻了“处罚依据法定”的原则。

新增关于行政处罚裁量基准的规定

从法律上赋予了行政机关制定行政处罚裁量基准的权利，行政处罚裁量基准应向社会公布，接受社会监督，有利于规范行政机关自由裁量权的行使，增加相关行政相对人对行政行为结果的可预见性。未向社会公布的裁量基准不得作为行政处罚的依据。

【注意】

行政处罚裁量基准只能作为行政执法机关处罚依据的补强，说明行政行为的合理性，但不能单独作为行政执法机关的处罚依据，说明行政行为的合法性。

亮点十三：完善行政处罚回避制度

原《行政处罚法》	新《行政处罚法》
第三十七条第三款执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。	第四十三条执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。

新增针对三类主体的不同规定

原《行政处罚法》第三十七条仅针对与当事人有直接利害关系的执法人员作出了规定，并未涉及当事人和行政机关。

新《行政处罚法》第四十三条规定，将三类主体进行了不同规定。

一是对于执法人员，其所涉范围从原来的“与当事人有直接利害关系”修订为“与案件有直接利害关系”，表述更为全面，并增设了可能影响公正执法的其他关系，留有解释的空间；

二是对于当事人，赋予了主动申请的权利；

三是对于行政机关，负有依法对当事人提出的回避申请进行审查的义务。既保障了当事人的切身利益又兼顾行政效率，作出了合理的全面安排，使得回避制度能够切实有效发挥作用。

回避制度是正当程序原则的具体化

亮点十四：违反突发事件应对措施的处罚

原《行政处罚法》	新《行政处罚法》
（新增）	第四十九条发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。
（新增）	第五十条行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。
（新增）	第六十一条第二款当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。

提高新增违反突发事件应对措施行为，快速、从重处罚规定。

原行政处罚法并未涉及该方面的规定。新《行政处罚法》第四十九条明确规定，对于违反重大突发事件应对措施的行为依法快速从重处罚，为及时有效处理重大突发事件提供了重要法律依据和有力制度保障。

（1）适用快速、从重处罚的情形

快速从重处罚仅适用于“发生重大传染病疫情等突发事件”的情形，既包括第四十九条中提及的重大传染病疫情也包括与之相当的其他重大突发事件。

【注意】

根据《突发事件应对法》第三条规定，本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

按照社会危害程度、影响范围等因素，突发事件按照等级可分为“特别重大、重大、较大和一般四级”。因此，新《行政处罚法》第四十九条仅适用于符合“重大”“特别重大”和“突发事件”两个条件时。

（2）适用快速、从重处罚的目的

违反突发事件应对措施的行为已经引起社会危害，只有出于“控制、减轻和消除”社会危害目的，才适用新《行政处罚法》第四十九条的规定。

（3）“快速”处罚的程序要求

不意味着可以“简化程序”，不得随意省略《行政处罚法》明确规定的法定程序。“快速”的前提是“依法”，必须在法律框架内进行。

（4）在法律规定的范围内“从重”处罚

从重处罚指的是在法定的处罚幅度内选择较重的处罚幅度。从重处罚不等于加重处罚，行政机关不可以超越法律规定的最高处罚标准作出处罚，应当在法定裁量空间内作出较重的处罚。这样有利于在特殊时期及时有效惩戒违法行为，起到稳定社会秩序、妥善应对突发事件的作用。

新增保密义务的规定

（1）保密义务的主体

行政机关及其工作人员。应当注意的是，行政机关工作人员不等于行政执法人员，前者包括执法人员以外的其他行政执法辅助人员，范围大于后者。

（2）保密的内容

实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或个人隐私。

【注意】

根据《保守国家秘密法》第二条规定：国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。

根据《反不正当竞争法》第九条第4款规定：商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。

根据《民法典》第一千零三十二条规定：隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。

关于个人信息的处理。

《民法典》第1034规定，个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。个人信息中的私密信息，适用有关隐私权的规定；没有规定的，适用有关个人信息保护的规定。

新增电子送达规定

行政机关采用传真、电子邮件等电子方式送达行政处罚决定书的，应当事先征得当事人同意，并由当事人在送达地址确认书中予以确认。当事人不同意采用电子送达方式送达的，行政机关应当按照《民事诉讼法》规定的其他方式送达。采用电子方式送达的送达日期为传真、电子邮件等到达当事人特定系统的日期。

亮点十五：立案制度的完善

原《行政处罚法》	新《行政处罚法》
（新增）	第五十四条第二款　符合立案标准的，行政机关应当及时立案。
（新增）	第六十条　行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

行政处罚的立案标准

新修订的《行政处罚法》中并没有规定具体的立案标准，宜结合不同监管领域进一步细化。

通说认为立案应当具备下列条件：

一是存在违法行为或存在违法行为的确切线索。

经初步调查证明存在违法嫌疑时，才应当立案，不要求证据确凿；经初步调查有确凿证据证明不存在违法行为的，不能立案。

二是办案机关具有管辖权。

不仅属于本行政系统主管事项，而且根据《行政处罚法》规定属于承办案件的行政机关管辖范围。

三是违法行为仍在行政处罚追究时效内。

根据《行政处罚法》第三十六条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

四是不违反一事不再罚款原则。

新《行政处罚法》第二十九条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

五是初步调查中未发现存在其他依法应当不予处罚的情形。　

根据新《行政处罚法》第三十条、第三十一条及第三十三条的规定内容：主要考虑不满十四周岁的未成年人、不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人、智力残疾人；以及违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，和当事人有证据足以证明没有主观过错的。

行政处罚的期限

新《行政处罚法》第60条明确规定，行政处罚案件办理期限为90日，防止行政处罚案件久拖不决。此外，但书条款中明确法律、法规、规章可以根据不同领域实际情况进行另行规定。

超期的后果

第七十六条第2款对应当立案不及时立案的，设定了相应的法律责任。加大了追责力度，由上级机关或有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

此外，对于此类情形，利害关系人还可以提起要求履行法定职责之诉，检察机关对符合条件的也可以提起行政公益诉讼。

原《行政处罚法》	新《行政处罚法》
第九条　法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定	第十条　法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定
第十条　行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。	第十一条　行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。