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国库集中支付制度

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国库集中支付制度

主讲：王淑杰

课程简介

自上世纪末开始的国库集中支付制度进入了“深水区”，在预算管理一体化的背景下面临着新的改革。本课程将介绍制度的设计和实现，帮助学员“以不变应万变”，掌握制度的原理和趋势，提高实务操作能力。

▪ 目录

一、国库集中支付制度概述

二、账户体系和基本流程

三、预算管理一体化对于制度的影响

四、国库集中支付的实现

五、国库集中收入的实现

一、国库集中支付制度概述

（一）概论

1．含义

《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号）

《关于印发〈第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法〉的通知》（财监〔2021〕4号）

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）

《行政事业性国有资产管理条例》

2020年12月30日国务院第120次常务会议通过，2021年2月1日中华人民共和国国务院令第738号公布，自2021年4月1日起施行。

2．实施现状

（1）国库集中支付制度改革范围从2012年的52.71万个预算单位扩大到2022年涵盖中央、省、市、县、乡五级的70余万个预算单位，占全部预算单位的99%左右；

（2）中央国库集中支付电子化逐步推开，地方36个省区市和新疆生产建设兵团、495个地市、3397个区县已全部实施国库集中支付电子化管理；

（3）全国95%以上的预算单位实行了公务卡制度，累计发行公务卡超过2500万张。

（二）功能

（三）各部门角色

（四）特征与优势

1．国库集中支付是政府经济行为，是政府财政管理活动的重要内容；

2．国库集中支付的对象是财政性资金，包括一般预算资金、政府性基金、纳入专户管理的非税收入；

3．国库集中支付具有统一性，财政资金统一存入国库存款账户，财政支出按实际发生数通过国库单一账户体系统一集中支付；

4．国库集中支付具有资金可控性，财政部门对每一笔财政性资金进行严格的监督和控制，防止被挤占挪用。

二、账户体系和基本流程

（一）账户体系

小思考：零余额账户如何开设、变更和备案？

2．变更

开户银行发生变动时，预算单位应及时提出变更申请并按照以上新开帐户的程序办理开户手续，新帐户开设完毕后1日内向厅国库处和支付局提供原零余额帐户的销户证明，同时向支付局提交新印鉴卡备案。银行帐号发生变动时，预算单位需持开户行出具的相关证明到支付局办理印鉴卡更换和备案手续。单位户名变动时，预算单位应首先报财政厅相关业务处，相关业务处审定后，到厅预算处、国库处和支付局分别更改预算户名和支付系统用户名，向支付局办理户名变更和印鉴卡更换手续。

3．备案

预算单位办理零余额帐户开设手续后填写《基层预算单位财政资金拨款印鉴卡》，并于3日内到支付局备案。印鉴卡一式四份，单位自留一份，交开户银行、主管部门、支付局各一份。印鉴卡预留有单位负责人、财务负责人、经办人及单位财务专用章印鉴共4枚。如印鉴人发生变动，应到支付局更换印鉴卡。单位零余额帐户向支付局备案后，支付局凭单位开户备案情况的有关信息整理并递交厅信息网络中心，厅信息网络中心即将这些信息数据输入支付系统。单位不及时将开户信息向支付局备案，支付系统将不能完成单位基础信息数据的输入，单位的资金支付亦将无法操作进行。

小资料　清理整顿财政专户在行动

海淀区区审计局局长王彩霞2021年11月30日在海淀区第十六届人大常委会第四十四次会议上，部分财政专户资金清理不及时问题的整改：区财政局与区园林绿化局加强工作沟通，梳理资金性质，分类确认转制专项资金储备3000万元、历年绿地认养资金62.59万元，因事业单位转企工作已完成且绿地认养项目无需支出，区财政局已将上述资金3062.59万元划入国库统筹安排。另外，个别单位以前年度的房租收入等非税收入63.48万元已由财政专户划转国库统筹使用。

加强财政专户和中央预算单位账户管理。清理整顿财政专户，出台一系列制度文件加强财政专户管理，从严核准新设专户；制定修订银行账户管理相关政策，对中央预算单位选定开户银行、定期存款转存、账户审批备案和年检抽检等作出规定，防范资金存放中的廉政风险。——财政部国库司

1．利用财政专户调节预算收入进度。

当财政收入增长过快时，将非税专户资金滞留专户，不按规定时限及时缴入国库或分批次缴入或跨年度缴入；反之当财政收入出现减少时，为了保证当年预算收入的完成，将滞留非税专户的资金做为当年收入。

2．利用财政专户调节预算支出进度。

一些地方专项支出如企业扶持、农业保险、支持农业发展等资金，在执行管理上由于项目进度缓慢等多种原因当年不能拨付。而我国的财政总预算会计制度采用收付实现制核算政府预算收支，地方财政以实拨方式转入财政专户，形成事实上的“以拨代支”。

3．财政专户内部管理不规范。

应当核销的专户、分账户、过渡户等未及时核销，专户资金应缴未缴、违规将应纳入国库集中支付的预算资金转入财政专户等问题屡查屡犯、边改边犯，导致大量的财政资金分散在各商业银行。

4．财政专户外部监督不健全。

目前，财政专户开立时需上报财政部批准，开立后则由财政部门自行管理，基本不受其他外部部门的监督。人民银行、财政部、审计等部门虽然都是财政资金使用的监管部门，但是在财政专户的管理上目前仍较为缺失，未形成实际有效的监督。

（二）基本流程

国库集中⽀付的基本流程是什么？

国库集中支付实现全流程电子化，执行环节约束更加严格。预算单位在系统中选取预算指标，填写支付申请信息，生成《国库集中支付凭证》，系统严格按照预算指标和用款计划额度控制支付申请。

电子凭证加盖电子签名、签章后，系统自动提交并根据国库司预设规则及库款余额情况进行自动校验。

校验通过的《国库集中支付凭证》自动发送代理银行支付资金，校验不通过的转入主管部门人工审核。

注：预算管理一体化后用款计划有的地方取消，如北京则保留，采用指标和计划双控制。

（三）改革前的支出方式

1．财政直接支付——由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：工资支出、购买支出以及转移支付等。

2．财政授权支付——预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括：未实行财政直接支付的购买支出和零星支出等。

3．财政实拨资金流程与支付范围凭证，通过金库办理库款支拨手续，将预算资金直接转入用款的主管部门在银行开立得“经费存款”户，然后，由主管部门开出银行结算凭证，通过开户行，从其经营存款中，将预算资金转拨到所属用款单位得“经费存款”户。一般每月一次或分次拨付，这种方式又叫实拨资金。优点是不增加银行得工作量，财政上管理也比较灵活，特别就是对一些财政库存少与所属单位比较近得地区较适用。

（四）资金运动的要素

三、预算管理一体化对于制度的影响

小资料　国库集中收付制度的背景变化——预算一体化

预算管理一体化改革先从地方开始实施，2019年开始酝酿启动。按照“不立不破、先立后破”的原则进行新旧系统切换，坚决防止出现影响财政稳定运行的情况。在基础较为薄弱的西藏、青海等省份，和在体量较大、业务复杂的广东、江苏等省份，36个省（区、市）和新疆生产建设兵团，3283个县级及以上财政部门、60多万个预算单位通过一体化系统开展了预算编制、执行、核算等业务，基本实现省、市、县全覆盖。

各地一体化系统与全国预算管理数据汇总系统衔接贯通，按“T+1”模式向财政部上传数据，形成全国财政大数据池。全国分海南模式、河北模式，博思模式、华青模式、中科江南模式、用友模式。海南模式、河北模式是2019年推广的模式，财政部推广的模式，博思模式、华青模式、用友模式为自建模式。

预算管理一体化=“横向到边、纵向到底”

预算管理一体化=“制度+技术”

（一）国库支付方式的调整

平台运行前，财务人员通过国库平台进行付款，发生付款退回时，如不能及时发现并处理，款项退回至零余额状态当天就会被收回到财政额度计划中。由于代理银行和国库清算数据信息不同步、不共享，退回的业务约需一周时间才能拿到退款回单，再由单位财务人员重新进行额度申请，核对付款，无形中增加了付款时间和资金管理风险。

单位运用一体化平台后，国库集中支付资金全部采用直接支付方式，不再使用授权支付方式进行业务付款，不但避免了因退款业务处理不及时造成额度被财政部门收回，而且财政主管部门可以从平台直接监管支付流程和结果，减少了与代理银行的中间数据传送。

（二）会计核算方式的调整

一体化平台实现了与会计核算的结合。国库资金支付方式由原来的授权支付和直接支付相结合，改变为全部采用国库直接支付，以单位收入来核定单位支出为基础进行会计核算。财政直接支付在用款计划经财政部门批复后，取消了“零余额账户用款额度”会计科目。原收入业务发生时，“财政拨款收入”和“零余额账户用款额度”两个会计科目同时登记增加；支出时“财政拨款支出”和“零余额账户用款额度”同时登记增加。新业务发生时，直接登记“财政拨款收入”和“财政拨款支出”科目即可。

（三）方便财务公开与监管

一体化平台的各个模块高度统一，财务数据报表自动生成，便于实现财务公开，这既有利于预算单位及时跟进支付进度，也有利于财政主管部门提高资金管控能力。

（四）财务工作量

一体化平台运用以前，单位在上报过程中需要进行大量的基础信息收集与核算，同时还要对单位的各个项目进行分解，再计算每个分解后的项目金额，与上报财政局的预算总额进行核对，工作复杂且繁重。由于工作量大，难免会发生错误，导致上报数据报表和财政资金支出数据对应不上。财政局相关部门对各个单位上报的数据报表进行整理统计和复核监管，任务也很繁重。

财务人员不再需要每月和银行进行对账，系统会自动完成单位资金序时账与银行对账单之间的核对，同时平台与会计核算软件对接，也会帮助财务人员完成国库资金与账务之间的核对工作。单位通过一体化平台系统的使用，很多数据报表可以自动生成，无需财务人员手工进行统计，大大降低了统计报表的工作量。财政主管部门也可以通过一体化平台，随时了解各单位的收入和支出情况，对核算单位各项业务实时进行监督管理，提高预算约束力。

（五）资金审批与支付流程

资金到达单位后，单位进行资金支付申请还要涉及财务报账系统、国库支付系统、政府采购系统、代理银行系统等，每个系统均是独立的，缺乏数据信息共享，单一的交流模式造成财务信息“孤岛”现象严重，影响了资金支付效率。

一体化平台全部纳入一个系统进行统一管理，单位年初预算经过财政局审核批准后，数据可直接导入国库支付系统，无需单位重新进行申请。国库资金全部通过直接支付方式进行付款，减少了国库授权支付受理号的录入环节，提高了支付效率和资金使用率。

（六）指标下达与资金使用同步

比如政府采购资金由于招标采购过程繁杂且漫长，年初财政下达的支付平台采购资金，通常是在年末才能完成最终支付，直接造成指标额度被大量占用，资金支付率低。专项商品服务支出指标通常是在11月份下达，此时需要把全年的业务集中在年底突击完成，给支付带来了很大压力，不利于资金使用效率提高。

一体化平台把预算编制和国库支付集中在同一框架里，平台系统打破了原有的基数依赖和支出固化格式，根据实际需要和财力可能，逐项核定支出需求。以单位二级项目入库为基础，预算支出全部以项目形式按人员类、运转类和特定目标类纳入预算项目库，实行分类管理，明确资金使用范围，同时建立支出项目到期退出机制，规定专项资金执行期限。

四、国库集中支付的实现

预算指标（年初预算或追加预算）上网——预算指标审核——基层预算单位申报用款计划——主管部门逐级审核——财政厅部门预算处审核——国库处审核——用款额度——财政直接支付或财政授权支付。

支付：预算单位申请用款——支付局审核（初审、复审）——支付局开具支付令——支付（商业银行垫付）——清算（人民银行）。

小思考：如何确保资金支付符合预算？

1．科学编制预算

2．合理申报用款计划

3．严格执行预算

五、国库集中收入的实现

（一）税收收入收缴方式

1．实时扣税是指纳税人、税务机关和纳税人开户银行签订三方协议后，由税务机关向国库发起逐笔扣税信息，由国库将扣税信息转发至付款银行，付款银行收到后予以扣款，并将回执实时返回国库，再由国库转发给税务机关。比如ICBC网上纳税业务——银税通：实时缴税，已在当地税务机关注册纳税，并且该地区支持TIPS系统（国库信息处理系统，可实现税库银（税务、国库、银行）联网电子缴款工作，实现税款、费款的实时入库）的工行企业网上银行客户。

2．批量扣税是指纳税人、税务机关和纳税人开户银行签订三方协议后，税务部门向国库发起批量扣税信息，由国库将扣税信息转发纳税人指定的付款银行，付款银行收到后予以扣款，并将扣款结果回执发送国库，由国库转发给税务机关。

3．银行端缴税是指纳税人在商业银行（信用社）的报税系统上申报或查询纳税明细信息后，确认是否付款，如同意付款，则付款银行予以扣款，扣款结果回执发送至国库，再由国库转发至税务机关的一种电子缴税方式。这种方式无须签订三方协议。

小资料　国库集中收入征管效率更高——金税四期和电商发展

2022金税四期底层和中层软硬件基本完工（五到十年）——从以票管税到以数治税：2022年8月底，全电发票的受票方范围扩大至全国，可开全电发票的纳税人已经扩展到10省。2025年将发票全领域、全环节、全要素电子化。

马云：“电商会让整个中国的税成本降低，原来你缴五百块钱，可能征税成本是七百块钱，而电商让征管更加透明、更加有效。”

税务大数据资金、业务、票据流等核心业务轨迹。范冰冰郑爽薇娅不合法手段下避税导致财务损失，在税收洼地利用税收优惠，注册个体工商户转入个人账户，注册空壳公司、虚假业务走票等手段已经行不通。

（二）非税收入的实现

1．非税收入有哪些？

国有资本经营收入：包括国有资本分享的企业税后利润、国有股权获得的股利股息收入、企业国有产权转让收入、企业清算净收益中国家所得的部分和依法由国有资本享有的其他收入；

国有资源有偿使用收入：包括出租汽车经营权、公共交通线路经营权有偿出让和转让取得的收入，政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入，履行公共管理、国有资源提供特定服务所取得的收入；

国有资产有偿使用收入：包括行政事业单位固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，利用政府投资建设的公共设施（包括道路、桥梁、公园、广场、涵洞、护栏、绿地、站台等）以及利用政府投资建设的道路、公共场地设置停车泊位资源的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等取得的收入，政府性资金产生的利息收入，民票收入以及利用其他国有资产取得的收入。

2．非税收入上缴现状

中央部门由2012年的103个增加到2022年的117个，地方实施非税收入收缴改革的单位由2012年的37.57万个扩大到近42万个，全国实施非税收入收缴改革的单位达到全国执收单位总数的约97%；中央117个部门全部实施收缴电子化管理，地方36个省区市和新疆生产建设兵团、322个地市、2251个县区实施收缴电子化管理；中央117个部门近6000个执收单位全部使用电子非税收入一般缴款书，9个省区市和新疆生产建设兵团实施电子非税收入一般缴款书。

3．谁来收取非税收入？

财政部门直接征收（北京市财政局税政处　非税收入管理处）

财政部门委托的部门和单位征收（公、检查、法系统）

税务部门收取税收收入（国地税机构合并）和非税收入

财政部发文，土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金，四项政府非税收入划转税务部门征收。自2021年7月1日起在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

各地方划转力度不一，如2022年1月1日起，北京市范围内的国有土地使用权出让收入和矿产资源专项收入两项政府非税收入统一划转至税务部门征收。

小思考：税务部门征收非税收入有哪些优势？

一是税务部门有一支专业的征收队伍，包括税（费）源分析、评估和稽查等专业人员；

二是税务部门的征收手段先进，税务与工商、公安、海关和社保等部门已经联网，通过大数据、云计算等科技手段，可以大大提高非税收入的征管效率；

三是税务部门对缴费单位信息了解，在征税的过程中了解这些单位的基本情况，比如社会保险费的缴费基数是职工工资总额，税务部门在征收企业所得税和个人所得税时都需要掌握这个数据，这样在征收社会保险费时就十分便利和精准。

4．非税收入如何上缴？

非税收入汇缴结算户资金按规定定期划解国库或财政专户。

各类非税收入应当按照“收支两条线”管理规定，纳入财政管理，编入部门预算。

部分非税收入经非税收入管理机构审核确认退付缴款人或执收单位