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自然灾害突发事件处置

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自然灾害突发事件处置

主讲：张勇杰

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一

中华民族5 000多年文明史就是同自然灾害作斗争的历史。中国古代发生的重大自然灾害往往造成赤地千里、百业凋敝，甚至导致社会动荡、朝代更替。

灾害种类多。除现代火山活动外，几乎所有种类的自然灾害都出现过，可称谓“世界灾害博物馆”。

分布地域广。各省（区、市）均受到自然灾害影响，70%以上城市、50%以上人口分布在气象、地震、地质、海洋等灾害高风险区。

发生频率高。区域性洪涝、旱灾几乎每年都会出现，年年有灾，可谓“无灾不成年”。每年，我国约有1 700市县发生近6 000余次暴雨；1 600市县经历25 000余次高温；7-8个台风登陆；10余次区域性强冷空气过程。

灾害损失重。2000-2023年，全国平均每年约有3亿人次受灾，年均约有2 000人死亡或失踪；每年因各类自然灾害造成的直接经济损失3 000亿元以上，约占世界的1/5。地质灾害、洪涝、地震造成的死亡人数分别居世界第一、第二和第三位。

这是我国的一个基本国情，改变不了。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持提前预防、科学治理，改变灾难推动型的治理方式，主动谋划防控可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险，部署解决在实现“两个一百年”奋斗目标进程中防范重大安全风险短板的战略性举措，将防灾减灾救灾工作摆在更加突出的位置，习近平总书记就防灾减灾救灾工作发表了一系列重要讲话，提出了一系列新理念新思想新战略，开辟了新时代我国防灾减灾救灾理论和实践新境界，提供了理论指引和根本遵循。

2016年7月28日，习近平总书记赴唐山考察时强调：

防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。要更加自觉地处理好人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，不断从抵御各种自然灾害的实践中总结经验，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，提高全民防灾抗灾意识，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。

2018年10月10日，习近平总书记主持中央财经委会议时指出：

加强自然灾害防治，关系国计民生。实现“两个一百年”奋斗目标，必须有更强的自然灾害防治能力。

提高自然灾害防治能力，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，是关系人民群众生命财产安全和国家安全的大事，也是对我们党执政能力的重大考验，必须抓紧抓实。

▪ 目录

一、自然灾害风险挑战日益加剧

二、牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念

三、做好自然灾害突发事件处置工作

一、自然灾害风险挑战日益加剧

古特雷斯：全球变暖时代结束全球沸腾时代到来

2023年7月27日，联合国秘书长古特雷斯就7月全球气温创下新高发表声明。古特雷斯表示，对于北美、亚洲、非洲和欧洲的大部分地区来说，这是一个残酷的夏天，但对于整个地球来说，这是一场灾难。“这仅仅是个开始，全球变暖的时代已经结束了，全球沸腾的时代到来了。”古特雷斯表示，极端气候正成为新常态，各国必须做出反应来适应极端气候。

（一）气候灾害的极端性加大

近年来，全球气候变化加剧、极端气候事件频发，已经成为21世纪最主要的灾害来源。洪水、风暴、干旱、山火、极端气温以及地震和海啸等各类自然灾害发生频次均显著上升。根据中国气象局气候变化中心发布《中国气候变化蓝皮书（2024）》显示，2023年为自1850年有气象观测记录以来的最暖年，亚洲地表年平均气温和中国地表年平均气温均呈显著上升趋势。中国极端高温事件自21世纪初以来明显增多，极端强降水事件亦呈增多趋势。

气候风险日益加剧

2022年夏季，全球多地出现高温干旱天气；欧洲经历史上“最热7月”，多国气温突破历史极值，欧洲出现500年以来最强旱灾，2022年欧洲夏季高温导致超6万人死亡。

　受全球变暖影响，全球65岁以上人群与高温有关的死亡率自20世纪90年代以来增加了85%。

　　　　　　　——2023年度柳叶刀人群健康与气候变化倒计时报告

丰水期变枯水期　鄱阳湖已瘦成一道“闪电”

226米团洲垸洞庭湖大堤决口合龙

（二）森林火灾风险加大

我国的森林火灾重大风险主要集中在东北内蒙古林区、西南高山林区及其他地区造林绿化工程形成的集中连片人工林区林地面积42.6亿亩，近70%为乔木林地，四川、云南、内蒙古、黑龙江等4省份占34%。森林火灾具有多发、蔓延快、面积大、季节性和地域性明显、造成损失重等特点。

受林中可燃物积累、险峻的地势、雷击、持续高温干旱大风及人为因素等影响，再加上防火隔离带、消防通道等基础设施建设滞后，我国面临的森林火灾风险日益加大。

我国发生森林大火的风险并不小于美国、加拿大、澳大利亚，因为我们的森林与城市连得太紧，林中有城、城中有林的现象十分普遍。全国国家级森林城市已经达到219个，现有3 500多个森林公园，大多紧邻城市，一些石油天然气管道、高压线穿越林区、一些加油站、加油站毗邻林区而建，而我们还普遍缺少科学的安全规划和完善的基础设施，一旦发生森林大火，极易造成群死群伤，严重威胁人民群众生命财产安全、城市安全和重点目标安全。

一是坚持把确保人民群众和灭火人员生命安全放在首位，全力防范任务风险；

二是坚持专业主导，科学研判灭火进程；

三是坚持活用灭火手段，发挥以水灭火优势；

四是坚持多方协同，分工明确，聚焦中心、通力合作。

（三）地震巨灾风险加大

我国位于世界两大地震带——环太平洋地震带与欧亚地震带的交汇部位，受太平洋板块、印度板块和菲律宾板块的挤压，地震断裂带十分发育。统计表明，我国的陆地面积占全球陆地面积的1/15；人口占全球人口的1/5左右，然而我国的陆地地震竟占全球陆地地震的1/3，即百分之三十三左右，而因地震死亡的人数竟达到全球的1/2以上。二十世纪全球共发生3次8.5级以上的强烈地震，其中两次发生在我国；我国地震活动具有频度高、强度大、震源浅、分布广的特点，是一个震灾严重的国家。

1.震源浅

中国大陆的94%以上的地震都是震源深度小于40公里的浅源地震。由于震源浅，对地表的建筑物造成的破坏就十分强烈。

2.频率高

我国大陆地区平均每年发生5级以上地震20次，6级以上地震4次，7级以上地震每三年发生2次。2023年，我国共发生5级以上地震18次，与年均水平持平。2023年12月18日甘肃积石山发生6.2级地震，为当年大陆地区最大地震。

3.强度大

我国虽然不是世界上大震最多的国家，但我国是地震灾害损失最为严重的国家之一，因为全世界损失最大的10次地震灾害，有4次发生在我国。2023年12月18日甘肃积石山发生6.2级地震，为当年大陆地区最大地震。

4.危害重

我国各省、自治区、直辖市都发生过5级以上破坏性地震，41%的国土、50%的城市、70%百万以上人口的大、中城市，都位于七度或七度以上的高烈度区。

我国高度超过100米的高层建筑9700余座，约占世界的2/3。地震高发地区高层建筑也不少。我国是世界建筑师的“实验场”、异型建筑的“博览会”，地震风险大，抗震设防和紧急救援难。高层建筑灾害风险越来越大。

我国城市老旧房屋近180亿平方米还没有抗震除险加固，涉及人口约3亿人；农村有近190亿平方米农居还没有达到抗震设防要求，涉及人口约5亿人。其中相当一部分在地震高烈度和地震易发区。房屋的灾害风险依旧很大。

自然灾害给人类生存和发展带来严峻挑战

2022年6月中旬以来，巴基斯坦多省份遭遇多轮暴雨侵袭，引发严重洪涝灾害。2022年季风降雨在巴基斯坦造成的大规模洪水是过去30年来未曾有过的。据统计，洪水导致巴基斯坦全国3 300万人受灾，超过1 100人丧生，约80万公顷农田及农作物被淹没，至少9.5万座房屋被摧毁、无数房屋受损，每七个巴基斯坦人就有一个深受洪灾侵害，直接经济损失超过100亿美元。洪灾对巴基斯坦的农业、交通运输业、电力、医疗和电子通讯业等等，都造成了毁灭性的打击。

2023年9月10日，地中海飓风“丹尼尔”袭击了利比亚东北部的许多城市，150至240毫米的暴雨导致多座城市爆发严重的洪灾，港口城市德尔纳受灾尤其严重，市中心风浪一度高达20英尺，上游瓦迪德纳河上的两座老旧水坝溃堤，大水肆虐后，整个城市几乎找不到一座完整的建筑物，有些居民连人带屋被冲进地中海。造成逾1.1万人丧生，另有1万余人失踪。2024年1月22日消息，地中海罕见飓风“丹尼尔”引发利比亚巨灾入选国外十大天气气候事件。

2023年2月初，北半球强冷空气活动频繁，来自极地的冷空气侵袭美国夜间温度低至-78℃，创美国最低纪录。华盛顿山等地气温低至-43℃至-45℃。持续强寒潮导致美国东北部多地大规模停电、道路封锁、1 946个航班延误、多所学校停课，超过2 000万人受到影响。

“多灾多难”的2024…

今年4月全球经历了有记录以来的最热4月，连续11个月刷新同期最高值。

5月24日，巴布亚-新几内亚暴雨引发的特大滑坡导致近　3 000人遇难。

5月上旬，阿富汗持续暴雨洪涝大致300多人遇难。迪拜发生破纪录特大暴雨，俄罗斯和哈萨克斯坦发生有史以来最大的洪水。

5月29日，印度创纪录高温49.9 ℃。

5月以来，东南亚多地遭遇持续高温天气，多个国家打破最高气温纪录。泰国30多个府的气温创下新高，一些地区出现44.2℃高温，酷热指数一度达到52℃的危险级别，已有61人因中暑死亡。菲律宾36个地区的气温达到“危险”级别。马来西亚因高温导致火灾频发，多个州空气污染加重。越南100多个气象站创下气温历史新高，一些城镇的气温达到44℃ 。柬埔寨、老挝均面临持续干旱，最高气温超过43℃ 。缅甸遭遇有气温记录以来最炎热的4月，多个地区被列入全球最热地区名单。

5月25日，美国德克莎斯州出现26个龙卷风，导致100多人遇难。

加强对于自然灾害形成机理的认识

地球上的自然现象，无法避免，也无法抗拒。

如果它们影响到人类生产生活，有可能变成灾害。

二、牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念

2015年5月29日，习近平总书记在主持中央政治局集体学习时指出：

要切实增强抵御和应对自然灾害能力，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

要把防灾减灾救灾作为经济社会发展和城乡建设规划的重要内容，建立健全自然灾害综合风险普查评估制度，提高灾害高风险区域和学校、医院、居民住房、重要基础设施的设防水平，切实改变一些地方城市高风险、农村不设防的状况。

2016年7月28日，习近平总书记在唐山大地震40周年赴唐山考察时再次强调，

要总结经验，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

2016年10月11日，习近平总书记在中央深改领导小组第28次会议上强调，

推进防灾减灾救灾体制机制改革，必须牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，做到“两个坚持、三个转变”，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

推进防灾减灾救灾体制机制改革，要更加注重灾害风险管理，更加注重综合减灾，更加注重分级负责、属地管理，更加注重发挥市场机制和社会力量作用。

自然灾害的“灾害链”特征越来越明显

复合型灾害：指致灾因子同时发生或结合而成的多重灾害，它可能是由一种灾害引发的连锁灾难后果，也可能是多种致灾因子共同作用带来的难以管理的灾害情境，是比单独发生的单个灾害更严重的多重连续灾害事件，表现为多种灾害之间的相互触发和短时期共现。

复合型自然灾害已成为防灾减灾的重点和难点

综合减灾

多种自然灾害之间有着链生关系，需要对各种自然灾害及其全过程进行整体研究、综合策划、统筹减灾救灾措施。

减灾是多灾种监测、预报、防灾、抗灾、救灾等持续过程，需要统一部署，统筹力量，合力取得最大减灾效果。

灾害风险管理，需要构建统筹应对各灾种、有效覆盖各环节的综合防灾减灾救灾体系，有效防范化解重大灾害风险。

现代化的风险防范体系具有前瞻性、综合性、系统性特征

2020年5月31日，国务院办公厅印发《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》（国办发〔2020〕12号)。

按照党中央、国务院决策部署，为全面掌握我国自然灾害风险隐患情况，提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力，经国务院同意，定于2020年至2022年开展第一次全国自然灾害综合风险普查工作。

——《通知》

涉及范围广：致灾（6大类灾害）、承灾体（类型全）、能力（政府、企业、社会、民众）、隐患、防治区划等。

参与部门多：有全国性具体普查任务的部门就有9个（含地震局），与其他普查1-3个主要部门相比，数量明显增加，协调难度显而易见。

协同任务重：组织实施工作各阶段，技术流程各环节。致灾+承灾，减灾能力、风险区划、防治区划，很强的上下游关系；统筹难度大。

综合难度大：综合减灾能力调查、重点隐患综合评估、综合风险评估、综合防治区划；均首次开展。

带动承灾体调查，具有开创性

自然灾害综合监测预警：制度建设（应急管理部，2020）

在国土空间专项规划中统筹编制韧性城市专项规划

根据国家统计局数据显示，2023年城镇化率已达到66.16%。城镇化加快导致城市功能结构日趋复杂，生产生活空间高度关联，各类承灾体暴露度、集中度、脆弱性大幅增加，安全风险不断增大。

“韧性城市”积极应对极端气候变化、构建城市防灾减灾体系。

扰动过程中居民需求与韧性城市系统的关系

整合防灾减灾的韧性城市建设框架

（二）自然灾害应急管理仍存在短板

1.认知短板

“想不到”是“可认知的未认知”

2021年7月17日至23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是7月20日郑州市遭受重大人员伤亡和财产损失。全省因灾死亡失踪398人，其中郑州市380人，经济损失1200多亿元。这次灾害虽为极端天气引发，但集中暴露出许多问题和不足。

2.系统短板

需进一步强化治理链条的体系建设

从应急管理大的体系来看，包括改革体制、健全机制、强化法治、预案管理、队伍建设、监督考核、调查评估、责任追求、整改提升等。

专业性，包括事前预防、事中救援、事后救灾。

处置体系：监测、研判、预警、准备、响应、动员。

3.能力短板

三、做好自然灾害突发事件处置工作

领导干部必须全面增强各方面本领，努力成为本职工作的行家里手。重点提升领导干部推动高质量发展本领、服务群众本领、防范化解风险本领，同时加强斗争精神和斗争本领养成，着力增强防风险、攻难关、迎挑战、抗打压能力。

——习近平总书记在中央党校建校90周年庆祝大会暨2023年春季学期开学典礼上的重要讲话（2023年3月1日）

理念：坚持人民至上、生命至上

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出，江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。

习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时强调，人民至上、生命至上，保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价。

“人民至上、生命至上”是中国共产党“以人民为中心”执政理念的生动诠释。以人民为中心，历来是中国共产党人的核心价值和初心使命。

我们为什么经常讲底线思维？就是要有充分准备，要有戒惧之心，要有忧患意识，有的事万一发生了会怎么样，然后对万一要有所防范。当干部不要当的那么潇洒，要经常临事而惧，这是一种负责任的态度。

——习近平（2013年7月18日，中央政治局第28次常委会）

要坚持底线思维和极限思维，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。

——二十届中央国家安全委员会第一次会议2023.5.30

体系：预警响应要联动、预案体系要完善、应急指挥要统一

国家突发事件预警信息发布系统

预警响应、重在联动

预警≠响应

2023年8月17日，中共中央政治局常务委员会召开会议，研究部署防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作。

会议指出，要精准预警响应，进一步加强气象预警与灾害预报的联动，突出临灾预警，做好点对点精准预报和滚动更新，强化预警指向性，落实直达基层防汛责任人的临灾预警“叫应”机制，加强预警和应急响应联动，落实应急预案行动措施，把握工作主动权。

平时牵引应急准备

急时指导应急救援

善于编预案

乐于用预案/演练

勤于修预案

应急指挥要统一

领导干部必须在岗在位、统一指挥

要处理好坐镇指挥和现场指挥的关系

第一、信息报告要及时

如实、及时向上级报告情况，是党员领导干部的政治责任，决不能迟报、漏报，更不能瞒报、谎报

第二，抢险救援要迅速

全力开展人员搜救

核实死亡失联人员

优先保障交通通信

全力救治受伤人员

第三，群众安置要有序

会同财政部建立救灾资金快速预拨机制

灾害发生后，要让受灾群众有饭吃、有干净水喝、有衣穿、有病能及时治疗

2023年12月18日

甘肃积石山6.2级地震

“中国式救援世界第一”

甘肃、青海两省集中安置群众超过9万人

紧急向两省预拨6亿元中央救灾资金

调拨棉帐篷等中央救灾物资13.55万件

要跟进了解物资使用情况和群众需求。

对临时安置点，做好管理服务工作。特别注意患病残疾人、老人与儿童等群体性的特殊需求；冬季高寒地区要特别注意防止火灾，取暖中毒等事件。

第四，善后处置要周密

要体现人性化

要制定周密方案

要成立工作专班

要做好补偿赔偿工作

第五，舆情引导要主动

历史和现实都告诉我们，舆论的力量决不能小觑。舆论导向正确是党和人民之福，舆论导向错误是党和人民之祸。好的舆论可以成为发展的“推进器”、民意的“晴雨表”、社会的“粘合剂”、道德“风向标”，不好的舆论可以成为民众的“迷魂汤”、社会的“分离器”、杀人的“软刀子”、动乱的“催化剂”。

——习近平在党的新闻舆论工作座谈会上的讲话（2016年2月19日）

第五，舆情引导要主动——把握好原则

第五，舆情引导要主动——加强动态研判

要动态掌握群众诉求和网络舆论，及时掌握苗头性、倾向性舆情信息

要第一时间向党政负责同志和上级部门报告敏感舆情或有发酵趋势的重点舆情

第五，舆情引导要主动——做好信息发布

按照“快讲事实、重讲态度、慎讲原因、多讲措施”的原则，要尽早主动披露信息，动态发布处置工作进展

发布的信息要真实、准确、权威、统一

各方高度重视，及时开展救援

发布及时权威，15场发布会，主动解释说明，满足公众知情权

一线担当负责，负责同志亲自上阵、直面问题

叙事精准得当，事件发生经过、救援方案、善后调查追责及时解疑释惑

澎湃新闻发表社论予以高度评价，称这是中国立法史、新闻事业发展史上的一件大事。它以法律的形式明确了：新闻报道、舆论监督是处置突发事件的系统性措施中的重要组成部分，是受法律保障的。